Проблемы в исполнении исполнительного производства. Правовые проблемы исполнительного производства
Сайт «Взыскатель» взял у меня интервью о проблемах исполнительного производства. Основные вопросы касались причин неудовлетворительной работы службы судебных приставов, возможностей исполнения без службы судебных приставов, рейтинга приставов. Ниже вы можете ознакомиться с текстом интервью (курсивом даны мои ответы ).
Действующая редакция ФЗ «Об исполнительном производстве» предусматривает несколько механизмов принудительного исполнения требований исполнительных документов без участия Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации. Это предъявление исполнительного документа в банк должника-организации, предъявление исполнительного документа лицам, выплачивающим должнику-гражданину периодические платежи, и предъявление исполнительного документа эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг.
Используются ли данные механизмы на практике? Насколько, по вашему мнению, они эффективны? С какими проблемами, при реализации данных правомочий, наиболее часто сталкиваются взыскатели? Нужно ли законодателю совершенствовать данные механизмы, чем-либо дополнять или расширять полномочия взыскателей?
Наиболее востребованным механизмом, из названных, на практике является предъявление исполнительного документа для исполнения в банк, где у должника имеется расчетный счет.
У этого порядка есть ряд преимуществ: не надо знать конкретный номер счета должника; банк сам обязан его разыскать; не надо изготавливать инкассовое поручение, достаточно заявления о предъявлении исполнительного документа для исполнения.
Главным минусом этого метода является отсутствие возможности у взыскателя предъявить исполнительный документ в несколько банков одновременно, т.к. необходимо предъявлять подлинный экземпляр, который у взыскателя имеется в единственном экземпляре.
Судебный пристав-исполнитель обращает взыскание на денежные средства должника путем вынесения постановлений(а не предъявления исполнительного документа), в связи с чем такого ограничения по количеству банков у судебного пристава-исполнителя нет. Новая редакция ст. 81 ФЗ «Об исполнительном производстве» позволяет судебному приставу-исполнителю, в том числе в день возбуждения исполнительного производства, наложить арест на имеющиеся и поступающие денежные средства должника в нескольких банках, в которых, возможно, у него имеются расчетные счета. Это очень эффективное нововведение, которое позволяет быстро исполнять судебные акты в отношении должников-организаций.
Что касается предъявления взыскателем исполнительного документа по месту получения дохода должника-гражданина, то данный метод редко используется на практике. Во-первых, у взыскателя отсутствуют достоверные сведения о месте работы должника-гражданина. Во-вторых, сумма взыскания по исполнительному документу не может превышать 25 тыс. руб. В то же время, в конкретном случае, этот способ может быть оптимальным, но его применение имеет ряд правовых нюансов.
Предъявление исполнительного документа эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг относится к экзотическим случаям на практике, т.к. подобные решения выносятся редко.
Я в настоящее время не вижу необходимости внесения каких-то существенных изменений и дополнений в законодательство об исполнительном производстве.
Какие проблемы, по вашему мнению, существуют при взаимодействии судебных приставов-исполнителей и взыскателей? И возможно ли каким-то образом их разрешить?
Главные проблемы во взаимодействии возникают, в том числе, вследствие наличия глобальных проблем в деятельности службы судебных приставов. Нельзя сказать, что все взыскатели идеальны, и проблема взаимодействия заключается только в судебных приставах. Тем не менее, главные проблемы службы судебных приставов в настоящее время это:
- Колоссальная служебная нагрузка, которая давно превысила все пределы человеческих возможностей;
- Невысокий уровень квалификации судебных приставов-исполнителей и высокая текучка кадров;
- Недостаточное материально-техническое обеспечение службы судебных приставов.
На первый взгляд, все причины объективные, и взыскатель никак не может повлиять на них. Однако практика показывает, что имеется возможность обеспечить эффективное взаимодействие с каждым конкретным судебным приставом-исполнителем. Здесь применяется оказание практической и методической помощи, помощь в подготовке проектов процессуальных документов и их доставка адресатам, и многое другое. Рамки интервью не позволяют полностью раскрыть эту непростую тему.
Сейчас в нескольких крупных городах стартовал проект «Рейтинг приставов», инициатором которого стал Президент Ассоциации корпоративного коллекторства Дмитрий Жданухин. Как вы считаете, поможет ли данный проект установить диалог между Федеральной службой судебных приставов Российской Федерации и взыскателями? Сможет ли повлиять на ситуацию, которая сейчас сложилась в территориальных отделах ФССП России, и помочь в разрешении тех проблем, которые существуют?
Я ни на секунду не сомневаюсь, что это поможет в установлении диалога со службой судебных приставов. Только очень недальновидный человек недооценивает сейчас роль и влияние PR на жизнь общества и государства. Единственное пожелание, здесь надо руководствоваться врачебным принципом: «Не навреди!». Цель проекта не «подковырнуть» судебных приставов по недостаткам, которые имеются в их работе, цель составить объективную картину со стороны взыскателя, которая будет помогать управленческому составу в ФССП России корректировать ситуацию в службе к лучшему. По сути, это одна из форм общественного контроля, который является неотъемлемым институтом любого демократического государства.
Для активных пользователей интернета, и особенно для тех, кто пользуется электронными деньгами, было бы интересно более подробно узнать о возможности, которая появилась в связи с внесением изменений в ФЗ «Об исполнительном производстве», это обращение взыскания на электронные деньги. То есть сейчас если у человека есть задолженность, то он может обнаружить снижение остатка в своем «электронном кошельке»? Не могли бы вы в общих чертах рассказать об этой процедуре?
Я много ранее занимался этой темой, когда легального определения электронных денег не существовало, теперь эти исследования представляют разве что историческую ценность. С вступлением в силу ФЗ «О национальной платежной системе», я не вижу никаких препятствий в обращении взыскания на электронные деньги в порядке, аналогичному обращению взыскания на обычные безналичные денежные средства. Таким образом, действительно, сейчас гражданин может обнаружить снижение остатка в своем «электронном кошельке», которое произошло на основании постановления судебного пристава-исполнителя. К сожалению, я не могу привести ни одного конкретного примера. Краткую заметку по данному вопросу можно посмотреть .
Сейчас период отпусков и многие граждане выезжают отдыхать за границу. В связи с чем очень актуальным стал вопрос: как узнать, не ограничил ли случайно судебный пристав-исполнитель гражданина в выезде из Российской Федерации? И как быстро после оплаты задолженности снимается ограничение на выезд за границу, если такое ограничение было?
Узнать это можно у судебного пристава-исполнителя по своему месту жительства. Косвенно это можно выяснить с помощью сервиса ФССП России «Банк исполнительных производств», проверив, нет ли у вас какой-либо задолженности вообще. Логично, что раз у вас нет задолженности, то постановление об ограничении выезда в отношении вас не может быть вынесено. Однако, как показывает практика, достоверность данных в упомянутом сервисе не 100%, поэтому самым надежным способом является непосредственное обращение к судебному приставу-исполнителю (по телефону, на личном приеме и т.д.).
Существующий порядок наложения и снятия ограничения сложный, в нем задействованы как ФССП России, так и Пограничная Служба ФСБ России. Максимально быстрый срок снятия ограничения после оплаты долга — 2 недели (при условии, что никто нигде ничего не перепутал, не потерял и т.д.)
В очередной раз Конституционный Суд по заявлению жительницы Уфы рассмотрел вопрос об обращении взыскания на единственное жилье должника. В своем решении судьи Конституционного Суда Российской Федерации обязали законодателя установить пределы действия исполнительского иммунитета, предусмотренного статьей 446 ГПК РФ, а также предусмотреть гарантии сохранения жилищных условий для должника и членов его семьи, необходимых для их нормального существования. Как вы считаете, стоит ли нам в ближайшее время ожидать внесение изменений в ст. 446 ГПК РФ? Поможет ли это повысить эффективность исполнения судебных актов? И как это в целом может отразиться на исполнительном производстве?
Я думаю, что в ближайшее время ожидать изменений не стоит, такая проблема для самого государства остро не стоит, а проблемы частных кредиторов — это проблемы частных кредиторов. Кроме того, имеющийся у меня личный опыт подсказывает, что многие изменения приводят только к ухудшению или усложнению ситуации.
Здесь необходимо продумать массу вопросов: сколько метров оставлять; кому оставлять; на какой срок; как квартиру (дом) делить (или переселять в другое жилье) и.т.д. Эти вопросы очень сложные для нормативного регулирования. Скорей всего эти вопросы будут разрешаться в судебном порядке, что длительно по процедуре. Поэтому я не стал бы строить каких-то иллюзий о том, что с внесением изменений наступит рай в сфере исполнительного производства России.
Вначале этого года вступил в действие достаточно большой объем изменений в ФЗ «Об исполнительном производстве». Заметны ли эти изменения закона на практике? Отразилось ли это на работе судебных приставов-исполнителей?
Изменений действительно много, в целом все они полезные и «выстраданы» практикой. Но дело в том, что проблемы в правовом регулировании исполнительного производства, далеко не самые главные проблемы для службы судебных приставов. Правомочий службе судебных приставов предоставлено законом предостаточно, проблема стоит в их реализации на практике. О глобальных проблемах службы, которые не позволяют ей эффективно работать, я кратко коснулся вопросом выше.
Благодарю за интересные и полезные ответы на вопросы.
Исполнение судебных решений представляет собой важнейший участок правовой практики, который отражает эффективность всего механизма правового регулирования.
За четыре года своего существования служба судебных приставов добилась некоторых позитивных результатов. Заметно повысилась эффективность работы по исполнению судебных решений. Службой ежегодно осваиваются громадные объемы работ.
Деятельность судебных приставов постепенно становится серьезным фактором укрепления российской государственности, реальным механизмом обеспечения правосудия, защиты прав и законных интересов личности и государства.
Подразделения судебных приставов сегодня - необходимый атрибут государственной власти в городах и районах (наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами).
Место исполнительного производства - более верно характеризовать исполнительное производство как юридическую деятельность, происходящую вне рамок судебного процесса, судебной власти и требующую целостного правового регулирования. Исполнительное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах следует понимать как относящееся к сфере действия органов исполнительной власти со всеми вытекающими отсюда последствиями. Такой вывод определяет в концептуальном плане правовую политику в данной сфере и взаимоотношения системы принудительного исполнения с властью судебной.
Что касается вопроса о соотношении компетенции, то исполнительное законодательство является комплексным правовым образованием, соединяющим в себе нормы различной отраслевой принадлежности, что в конечном счете и определяет компетенцию соответствующего органа государственной власти. Прежде всего органы исполнения входят в систему федеральных органов исполнительной власти и в этом плане организация их деятельности регулируется Российской Федерацией (подл, «г» ст. 71 Конституции РФ). Нормы о судебном контроле за деятельностью судебных приставов-исполнителей, порядке выдачи исполнительных листов судами, повороте исполнения - это часть процессуального законодательства. Нормы о порядке проведения торгов - часть гражданского законодательства и соответственно относятся к федеральному законодательству.
Ряд норм об организации процесса исполнения носит административно-процессуальный характер и в этом смысле их можно отнести к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Например, будет правомерным установление законом субъекта РФ административной ответственности за неисполнение решения конституционного (уставного) суда данного субъекта. Однако преимущественно и в основном исполнительное законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации, что вполне оправданно как практически, так и теоретически. Ведь акт органа гражданской юрисдикции может быть исполнен в любой точке территории России, в связи с чем необходим единый стандарт деятельности органов исполнения и исполнительных процедур. Такое толкование исполнительного законодательства очень важно для судебной практики, поскольку исключит возникновение споров о компетенции между РФ и ее субъектами.
Особо следует сказать и об источниках исполнительного законодательства. Еще недавно исполнительное законодательство представляло собой хаотичное нагромождение норм различного уровня, по времени своего принятия принадлежащих по сути дела к различным правовым эпохам. Это затрудняло процесс исполнения и делало его достаточно сложным по причинам не только организационно-экономического, но и чисто правового характера. Теперь основными источниками норм исполнительного законодательства являются комментируемые Федеральные законы. В ст. 2 Федерального закона «Об исполнительном производстве» указывается, что законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве состоит из указанного и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. При этом следует учитывать, что Федеральный закон «О судебных приставах» относится к актам исполнительного законодательства только в части регулирования организации и деятельности судебных приставов-исполнителей, поскольку в остальной части он содержит регламент деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, а также нормы общерегулятивного характера о службе судебных приставов.
Однако, к сожалению, названные законы не решили ряд важных вопросов исполнительного законодательства, например о возможности выдачи нескольких исполнительных листов по одному решению, о повороте исполнения решения, о порядке рассмотрения жалоб на действия судебного пристава-исполнителя. При их решении по-прежнему должны применяться соответствующие нормы ГПК и АПК, поскольку иного правового регламента не имеется. Кроме того, к числу источников исполнительного законодательства относятся ГК (в части обращения взыскания на заложенное имущество и порядка его реализации, а также проведения торгов), Временное положение о третейском суде для разрешения экономических споров (утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 24 июня 1992 г.) и Закон РФ от 7 июля 1993 г. «О международном коммерческом арбитраже» (в части исполнения решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей).
Правительство РФ может принимать акты исполнительного законодательства только на основании и во исполнение Федерального закона «Об исполнительном производстве». В соответствии с этим законом оно утвердило Порядок наложения ареста на ценные бумаги должника (п. 8 ст. 51); Порядок и условия хранения арестованного и изъятого имущества (и. 3 ст. 53); Положение о внебюджетном фонде развития исполнительного производства (п. 1 ст. 82).
Правовые акты федеральных органов исполнительной власти и других органов, например Банка России, не отнесены к числу источников исполнительного производства, хотя, в частности, вопросы списания средств со счетов юридических лиц регулируются Центральным банком РФ, и т.д. В качестве источников исполнительного законодательства закон не называет акты субъектов РФ, хотя это ограничение вряд ли целесообразно в связи со значительными пробелами федерального правового регулирования соответствующих отношений.
Такое сужение круга источников исполнительного законодательства крайне негативно, поскольку закон, хотя и является по характеру процедурным, тем не менее не содержит развернутых процедур исполнения отдельных видов исполнительных документов, а потому субъекты РФ будут вынуждены осуществлять правотворчество в этой сфере с тем, чтобы заполнить пробелы законодательства. Такая ситуация создает серьезные проблемы для судебной практики. Поскольку споры в сфере принудительного исполнения подведомственны как судам общей юрисдикции, так и арбитражным судам, уже в ближайшем будущем, на наш взгляд, потребуется принятие совместного постановления Пленумами Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения исполнительного законодательства. В противном случае может возникнуть разнобой в судебной практике его применения, что не будет обеспечивать равенства граждан перед законом. Прежде всего предстоит кардинально решить проблему доведения численного состава службы до полагающихся нормативов труда.
Второй по значимости задачей на ближайшую перспективу считаю усовершенствование процесса организации работ в службе судебных приставов. В этом направлении просматривается несколько направлений практической деятельности.
Не могу не отметить проблему укрепления вертикальной структуры управления службой. Ее принципиальное решение возможно только при условии пересмотра места и роли Департамента судебных приставов в системе руководства службой судебных приставов. Очевидна необходимость интеграции Департамента в схему управления службами судебных приставов территориальных органов Минюста России. Для этого необходимо: повысить его статус как головного структурного подразделения службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации, а также придать ему реальные возможности для оперативного комплексного разрешения возникающих проблем. Осуществление указанных мероприятий позволит получить необходимые ресурсные, организационно-правовые и кадровые возможности для кардинального совершенствования системы принудительного исполнения судебных актов и обеспечения установленного порядка деятельности судов. Предстоит серьезно подумать и о повышении образовательного уровня судебных приставов-исполнителей.
Деятельность судебных приставов-исполнителей при нагрузке от 200 до 500 производств связана с вынесением множества процессуальных документов и направлением большого количества запросов. Поэтому весьма актуально введение должностей помощников судебных приставов-исполнителей.
Повышение коэффициента полезного действия судебных приставов-исполнителей предполагает совершенствование работы по розыску должников и их имущества, которое в настоящее время сводится для судебного пристава к направлению различных запросов и получению справок.
Первоочередной задачей службы считаю также дальнейшее усиление сотрудничества с судами, а также органами федеральной исполнительной власти, постановления которых исполняют судебные приставы. С некоторыми федеральными органами в последние годы заключены соглашения о сотрудничестве, которые необходимо наполнить конкретным содержанием. Радует растущее взаимодействие с Министерством по налогам и сборам, хотя все начиналось с острой конфронтации, которую мы совместными усилиями преодолели.
Для службы судебных приставов больным остается вопрос об улучшении их материального положения. Решать его нужно как можно скорее с тем, чтобы избежать распространения коррупции в рядах судебных приставов, средний заработок которых сейчас составляет всего 2-2,5 тыс. руб. в месяц. Необходимо поднимать престиж работы судебных приставов. Итак, служба судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации развивается динамично, с присущими периоду становления трудностями и противоречиями,
Главное, что она безусловно востребована обществом и государством. Поэтому в преддверии 200-летия Министерства юстиции свое будущее видим только в тесном единстве с другими органами и учреждениями юстиции.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ)
Реализация гражданами своего конституционного права на судебную защиту, предполагает в последующем, обязательность исполнения судебных решений. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” устанавливает, что вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом
Таким образом, государство гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод на законодательном уровне. Однако, не всегда гражданин, чье право было нарушено, может восстановить его только положительным для него судебным актом, вступившим в законную силу
Принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц в порядке, возлагается на Федеральную службу судебных приставов и ее территориальные органы (п. 1 ст. 5 Федерального закона от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ “Об исполнительном производстве” (далее по тексту – ФЗ “Об исполнительном производстве”))
Наряду с гражданским процессом, где ответчик и истец имеют достаточно обширный объем закрепленных прав и обязанностей, стороны исполнительного производства так же могут использовать различные инструменты для защиты своих интересов
Нередко взыскатель, решив, что его конституционные права нарушаются, может воспользоваться одним из способов восстановления нарушенного права и обратиться с заявлением в орган, осуществляющий надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации – Прокуратуру Российской Федерации
Однако применение актов прокурорского реагировании, которые будут применены в рамках гражданского процесса, будет означать вмешательство в охраняемое Конституцией РФ «независимое» судебное разбирательство
Вместе с тем, при уклонении должника от добровольного исполнения требований исполнительного документа, только совершение всех предусмотренных законодательством об исполнительном производстве исполнительных действий и применении мер принудительного исполнения может способствовать завершению гражданского процесса и как следствие, реализация охраняемых Конституцией РФ прав, на судебную защиту
При ведении судебным приставом – исполнителем исполнительного производства, часто возникает ситуация, когда у должника недостаточно или отсутствует имущество, на которое возможно обратить взыскание, либо отсутствует иная, реальная возможность исполнить решение суда, т.е. не происходит фактическое исполнение решения суда и как следствие, права взыскателя, на получение причитающегося ему по исполнительному документу
Во многих случаях, чтобы избежать наступления неблагоприятных последствий в виде «неликвидности» должника, взыскатель на любой стадии гражданского процесса, начиная с момента подачи иска и заканчивая последним заседанием, может заявить о принятии обеспечительных мер. Решение суда о принятии таких мер, будет зависеть от аргументов, предоставленных заявителем. Однако такая мера не должна нарушать права другой стороны – должника, поскольку принципы исполнительного производства предполагают соблюдение баланса интересов сторон в исполнительном производстве, что так же является отсылкой к такому принципу гражданского судопроизводства как состязательность
Оценка и авторитет судебной власти заключается не только в количестве и качестве принятых судебных решений, но и в реальности восстановления нарушенных прав и интересов граждан и юридических лиц. Судебными приставами – исполнителями применяется широкий круг мер, направленные на повышение эффективности исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, где оптимизация данной работы невозможна без решения проблем, возникающих в процессе такого исполнения
Очевидно, что оптимальным вариантом должно быть добровольное исполнение требований исполнительного документа должником. Однако на практике, доля фактического окончания исполнительных производств не велика. Так, фактическое значение показателя ФССП России за 3 квартал 2017 года составляет 40,5 % , что говорит о неэффективности мер, применяемые судебными приставами-исполнителями. Директор ФССП России – главный судебный пристав Российской Федерации Аристов Д.В. отметил, что основное количество исполнительных производств, в территориальных органах, составляют штрафы, где сумма долга может быть меньше суммы, при которой может быть наложен арест на имущество. Соответственно такие долги, при их не добровольной оплате, попросту могут быть окончены лишь истечением срока давности, что составляет 2 года с момента вступления решения в законную силу
Система норм исполнительного производства должна предусматривать наступление таких неблагоприятных условий к должнику, при котором обеспечивался бы необходимый результат, указанный в исполнительном документе, удовлетворяющий требования кредитора. По мнению управления ФССП России, для достижения необходимого эффекта необходимо одновременное осуществление уголовной и административной ответственности должников при исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц. В данном случае, административная ответственность должна наступать при невыполнении любых требований, которые указаны в исполнительном документе, независимо от их характера. Уголовная ответственность же наступает лишь в случаях злостного уклонения от уплаты кредиторской задолженности, которая составляет сумму, превышающую 1 млн. 500 тыс. рублей , а также алиментных обязательств. Именно эта норма дает понять должнику способность быть безнаказанным при неисполнении исполнительного документа в неуказанных условиях. Однако при административной ответственности возникает коллизия. При невозможности взыскать основной долг с должника, зачастую это сопутствует накоплению исполнительных производств, что естественно играет неблагоприятную роль для интенсивности исполнения требований исполнительных документов
Открытой проблемой в любой сфере является финансирование. Так как взыскание, возложенное на Федеральную службу судебных приставов России, осуществляется за счет бюджета, то и расходы соответственно возложены на федеральный бюджет
Нередки случаи, когда стороны исполнительного производства могут злоупотреблять правом, когда на имущество не может быть обращено взыскание. Так, в соответствии с ч. 1 п. 1-2 ст. 446 ГПК РФ таким имуществом, например, признается жилое помещение, либо земельный участок, являющийся единственным пригодным для постоянного проживания помещением
В процессе исполнения судебных решений часто встречаются случаи нарушения законодательства, судебные приставы – исполнители не признают незаконность своих действий, а жалобы, подаваемые в порядке подчиненности, не всегда являются результативными. Единственным способом защиты нарушенных прав и интересов сторон в исполнительном производстве является суд с жалобой на действие (бездействие) судебного пристава. Оспаривание постановлений, действий (бездействий) судебных приставов и иных лиц службы судебных приставов осуществляются в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
Еще одной проблемой эффективности исполнения судебных решений является утрата исполнительного документа. До получения дубликата может пройти несколько месяцев, что соответственно может являться играющей ролью в отчуждении имущества должником. В данном случае предлагается уменьшить срок рассмотрения судом выдачи такого дубликата, обязать судебных приставов проверять наличие исполнительных документов в материалах исполнительных производств и выдавать незамедлительно справку об утере такого документа взыскателю. Также предлагается не приостанавливать исполнительное производство, с целью сохранения действующий ограничений и арестов
Также прокурор имеет право оспорить постановление, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя и иных должностных лиц Федеральной службы судебных приставов России в судебном порядке, в случаях, которые предусмотрены законом (часть 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 1 статьи 52 и часть 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации)
Такая норма устанавливается в пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 50 “О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства”. Однако закон не устанавливает действенный механизм реализации полномочий как властного надзирающего органа
Изложенный список проблем является не исчерпывающим, исполнительное законодательство необходимо дополнять и совершенствовать, для того чтобы принудительное исполнение судебных решений было более эффективно. Такие изменения должны касаться, в первую очередь, увеличением полномочий судебного пристава – исполнителя. По моему мнению, наиболее эффективным способом увеличения показателя фактически оконченных исполнительных производств, будет наделения полномочий судебных приставов принудительным устройством должника на работу, соответственно с которой будут идти отчисления на соответствующий депозитный счет ФССП для дальнейшего распределения в зависимости от очередности предъявляемых требований
Также предлагаю изменить порядок обжалования действий (бездействий) судебных приставов и других лиц федеральной службы судебных приставов, оставив только судебный способ их обжалования; необходимость обязательного привлечения других государственных органов, таких как прокуратура и МВД для участия в исполнительном производстве; увеличения численности аппарата ФССП России, увеличение престижа должности судебного пристава и соответствующую оплату труда; рассмотреть вопрос делегирования некоторых полномочий и действий самому взыскателю, для уменьшения нагрузки судебного пристава и порядок контроля за выполнением исполнительного производства.
"Юридическая работа в кредитной организации", 2006, N 4
Банки, будучи участниками гражданского оборота, вынуждены вступать в публично-правовые отношения с органами государственной власти в ходе исполнительного производства, поскольку именно банки осуществляют операции по счетам, на которых отражено имущество клиентов, являющееся объектом притязаний судебных приставов.
Арест денежных средств на банковских счетах
В ходе исполнительного производства особенно актуальна проблема списания денежных средств банковских счетов должника. Обращение взыскания на денежные средства, находящиеся на банковских счетах, состоит из наложения на них ареста. В соответствии с п. 3 ст. 57 и п. 3 ст. 46 Федерального закона от 21.07.1997 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве) при наличии сведений об имеющихся у организации-должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест. "Когда взысканiе обращается на... имущество, то последнее подвергается аресту. Собственникъ лишается возможности распоряженiя принадлежащими ему, но арестованными вещами" <1>.
<1> Учебникъ русскаго гражданскаго права. Профессора Казанскаго Университета, Г.Ф. Шершеневича. Четвертое изданiе. Казань. 1902. Дозволено цензурою. Казань, 4 апреля 1902. С. 286.
Арест в исполнительном производстве состоит из описи имущества, объявления запрета распоряжаться им, а при необходимости - ограничения права пользования имуществом, его изъятия или передачи на хранение. Виды, объемы и сроки ограничения определяются судебным приставом-исполнителем в каждом конкретном случае с учетом свойств имущества, значимости его для собственника или владельца, хозяйственного, бытового или иного использования и других факторов (п. 2 ст. 51 Закона об исполнительном производстве).
Закон об исполнительном производстве не устанавливает особенностей наложения ареста на денежные средства, находящиеся на счетах и во вкладах. Вместе с тем признано, что арест средств на банковских счетах и вкладах требует специального регулирования, поскольку характер любого из названных действий, составляющих сущность ареста, применительно к денежным средствам обладает определенной спецификой.
Режим ареста предполагает объявление запрета на распоряжение арестованным имуществом, причем запрет объявляется не в отношении самого счета, а в отношении денежных средств на счете.
При обращении взыскания на денежные средства судебный пристав должен выявить имеющиеся у организации счета в банках, установить их режим и размер находящихся на данных счетах средств.
Сведения об имеющихся счетах организации могут быть получены судебным приставом в налоговом органе, который осуществил постановку на учет должника в качестве налогоплательщика, поскольку согласно ст. 86 НК РФ банк обязан сообщить об открытии или закрытии счета организации, индивидуального предпринимателя в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня открытия или закрытия такого счета. Если сведений о наличии или об отсутствии у организации-должника счетов и вкладов в банках и иных кредитных организациях нет, то судебный пристав запрашивает указанные сведения у налоговых органов (п. 3 ст. 46 Закона об исполнительном производстве). В соответствии с Порядком взаимодействия налоговых органов РФ и служб судебных приставов органов юстиции субъектов РФ по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов <2> судебный пристав-исполнитель в случае отсутствия необходимой для принудительного исполнения информации о должнике направляет мотивированный письменный запрос в налоговый орган об ИНН, номерах расчетных, текущих и иных счетов, наименовании и месте нахождения банков и иных кредитных организаций, в которых открыты счета, финансово-хозяйственной деятельности по установленным формам отчетности (п. 3.1).
<2> Приказ МНС России и Минюста России от 25.07.2000 N ВГ-3-10/265/215 "Об утверждении Порядка взаимодействия налоговых органов и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов" (с изменениями от 13.11.2003, внесенными Приказом МНС России и Минюста России N БГ-3-29/620-290) // Нормативные акты для бухгалтера. 2000. N 7.
Получив соответствующую информацию о счетах, судебный пристав-исполнитель выносит постановление об аресте денежных средств должника в размере взыскания суммы исполнительского сбора и расходов по исполнению, а затем направляет в банк или иную кредитную организацию соответствующий исполнительный документ.
Статья 27 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках) определяет арест денежных средств как приостановление расходных операций по банковскому счету в пределах средств, на которые наложен арест. Следовательно, нельзя рассматривать как арест средств меры, периодически появляющиеся в подзаконных нормативно-правовых актах. Так, согласно Письму Генпрокуратуры РФ, МВД России и Банка России от 16.02.1993 N 34-6-9333 документ официально не опубликован.
"О порядке исполнения постановлений следственных органов о наложении ареста на средства предприятий и организаций" на средства, зачисленные на счета по фальшивым авизо, арест должен быть осуществлен путем перечисления соответствующей суммы на специальный счет правоохранительных органов 140 "Депозиты правоохранительных органов" не позднее трех рабочих дней со дня получения постановления о наложении ареста. Безусловно, мы согласны с тем, что это явное нарушение ст. 858 ГК РФ <3>.
<3> Ефимова Л.Г. Арест и приостановление операций по счетам клиентов // Арбитражная практика. Тематический выпуск. Безналичные расчеты. Апрель. 2002. С. 14.
Приостановление операций по счету - отличие от ареста
Элементарное сопоставление определений ареста средств на банковском счете, сформулированного в ст. 27 Закона о банках, и приостановления операций по счету, содержащегося в специальных нормативных актах, не позволяет выявить различие между указанными мерами. Так, например, приостановление операций по счетам налогоплательщика рассматривается ст. 76 НК РФ так же, как прекращение банком всех расходных операций по данному счету. Получается, что приостановление операций по счету - частный случай ареста денежных средств на счете.
Вместе с тем данный вывод ошибочен, учитывая, что специальное законодательство довольно часто предоставляет компетентным органам право применять обе эти меры. Например , в соответствии со ст. 76 НК РФ "налоговые органы вправе наложить арест на имущество налогоплательщика (например, на средства в банке), если у них имеются достаточные основания полагать, что указанное лицо предпримет меры, чтобы скрыться либо скрыть свое имущество" <4>.
<4> Там же.
Статья 115 УПК РФ содержит идентичное полномочие в рамках уголовного процесса.
Статья 858 ГК РФ устанавливает две формы ограничения права владельца счета свободно распоряжаться своими денежными средствами: арест денежных средств и приостановление операций.
Наличие в законодательстве двух мер по ограничению права распоряжения счетом дает основание предположить, что арест средств на счете и приостановление по нему операций должны подчиняться разному правовому режиму. Указанная разница может быть установлена путем анализа арбитражной практики.
Так, в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 25.07.1996 N 6 "О результатах рассмотрения Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отдельных вопросов судебной практики" был сделан вывод, коренным образом изменивший ранее сложившуюся практику в отношении ареста средств на счете. В нем указано, что при отсутствии средств на счете ответчика заявление истца о наложении ареста не может быть удовлетворено. Иными словами, нельзя наложить арест на сам счет ответчика, а также на суммы, которые в будущем поступят на этот счет.
Аналогичный вывод был сделан также в Постановлении Пленума ВАС РФ от 31.10.1996 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции". Практика судов общей юрисдикции, в отличие от арбитражных судов, исходит из возможности наложить арест на сам счет.
Изложенная выше правовая позиция арбитражных судов РФ представляется более обоснованной. Она позволяет выявить различия между двумя формами ограничения прав владельца счета, предусмотренными ст. 858 ГК РФ. Арест налагается компетентным органом не на счет, а на остаток средств на банковском счете. В отличие от ареста приостановление расходных операций затрагивает только порядок исполнения договора банковского счета. Эта мера может касаться приостановления всех расходных операций либо какой-то одной из них <5>.
<5> Новоселова Л.А. Взыскание денежных средств по решению суда // Законодательство. 1998. N 4. С. 9.
По мнению Л.Г. Ефимовой, "позиция арбитражных судов все же нуждается в некоторой корректировке. В настоящее время они не допускают наложения ареста на будущие поступления денежных средств. Арест распространяется только на те деньги, которые числятся на счете в день поступления в банк исполнительного листа. Средства, зачисленные в последующие дни, считаются свободными от ареста, даже если фактически арестованная сумма окажется меньше суммы, указанной в исполнительном листе.
Суды общей юрисдикции, напротив, требуют накопления подлежащей аресту суммы на счете, если на день поступления в банк соответствующего определения на счете окажется меньший остаток, чем это предписано судебным актом".
Л.Г. Ефимова считает ошибочным вывод о том, что накопление подлежащей аресту суммы означает по сути арест счета. В обоснование указывается следующее: "Денежные средства на банковском счете представляют собой имущество владельца счета, находящееся у третьего лица - в банке. Поэтому арест ограничивает не только право владельца счета свободно распоряжаться своим имуществом, но и обязанность банка по его возврату путем совершения расходных банковских операций (ст. 27 Закона о банках). Соответственно, есть основания для вывода, что акт об аресте средств на счете предписывает банку воздержаться от возврата кредитору любого принадлежащего ему имущества (денежных средств): как имеющегося в наличии (то есть на счете), так и того, которое поступит в будущем, - в пределах суммы, указанной в акте об аресте.
Соответственно, более правильна точка зрения о том, что арест налагается на денежные средства, а не на банковский счет. При этом нет препятствий для накопления требуемой суммы на счете клиента банка" <6>.
<6> Ефимова Л.Г. Арест и приостановление операций по счетам клиентов. С. 15.
Мы склонны полагать, что точка зрения Л.Г. Ефимовой о возможности накопления подлежащей аресту суммы на счете в случаях, когда на счете имеется меньший остаток, чем необходимо взыскать, в принципе ведет к установлению тождества между наложением ареста на счет и арестом на кредитовый остаток средств на счете.
Как отмечается в специальной юридической литературе, при аресте средств на банковских счетах и вкладах необходимо определить, кому адресован такой запрет - самому владельцу счета или банку, ведущему счет. В соответствии с гражданским законодательством право распоряжения счетом принадлежит его владельцу. Об этом свидетельствуют положения ст. ст. 845, 847 и п. 1 ст. 854 ГК РФ. Следовательно, запрет связывает владельца счета, не позволяя ему и уполномоченным им лицам распоряжаться счетом. Однако при отсутствии контроля со стороны банка такого рода ограничительные меры не дадут желаемого результата. Распоряжение средствами на счете происходит при посредстве действий банка, осуществляющего операции по нему. В связи с этим при аресте средств на счетах и вкладах запрет производить по счету определенные операции адресуется в первую очередь банку, ведущему счет, что обусловлено особым характером имущества в виде денежных средств на банковских счетах <7>.
<7> Новоселова Л.А. Взыскание денежных средств по решению суда // Законодательство. 1998. N 4. С. 9; Комментарий к ст. 57 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в кн.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об исполнительном производстве".
Однако сказанное не означает, что банку предписывается налагать арест на средства, которых нет в наличии на счетах на текущий период времени. Банк обязан воздержаться от дебетования средств точно в пределах имеющихся на счете средств на момент предъявления акта о наложении ареста. Данный вывод следует из буквального толкования ст. 858 ГК РФ.
Накопление подлежащей аресту суммы на счете повлечет невозможность дебетования счета (списания средств со счета) по требованиям других компетентных органов, в том числе относящимся к требованиям более ранней очередности (ст. 855 ГК РФ).
Практика арбитражных судов не допускает ситуаций, когда арест влечет прекращение всех операций по счету. Как указал Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, "определение о наложении ареста на расчетный счет ответчика подлежит отмене, т.к. эта мера повлекла за собой приостановление всех расчетных операций и, следовательно, деятельности предприятия" <8>.
<8> Сарбаш С.В. Арбитражная практика по гражданским делам. Конспективный указатель по тексту Гражданского кодекса Российской Федерации // Изд. 2-е, испр. и доп. - М.: Статут. 2003. С. 737.
Кроме того, Л.Г. Ефимова в обоснование позиции ссылается на то, что акт о наложении ареста предписывает банку "воздержаться от возврата кредитору любого имущества (денежных средств): как имеющегося в наличии (то есть на счете), так и того, которое поступит в будущем...". На наш взгляд, арест средств на счете означает изменение правового режима средств на счете ввиду уменьшения суммы долга банка перед клиентом в ближайшем будущем при списании средств. При аресте денежных средств прекращается возможность реализовать право клиента требовать от банка выплатить деньги наличными.
Согласно ст. 27 Закона о банках арест на денежные средства и иные ценности юридических и физических лиц, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной организации, может быть наложен не иначе как судом, арбитражным судом, судьей, а также по постановлению органов предварительного следствия при наличии санкции прокурора.
Как отмечается в литературе, "к сожалению, введение в действие Закона об исполнительном производстве по сложившемуся в последние годы крайне неприятному обыкновению не сопровождалось внесением изменений в принятые ранее законодательные акты. Основываясь на общих принципах действия актов, следует признать, что правом наложения ареста на банковские счета на основании ст. 46 Закона об исполнительном производстве обладают также судебные приставы-исполнители" <9>.
<9> Новоселова Л.А. Взыскание денежных средств по решению суда. С. 9.
Требования судебного пристава-исполнителя о прекращении тех или иных операций по счету, производимых по распоряжению клиента, адресовываются банку и обязательны для него в силу ст. 4 Закона об исполнительном производстве. Вместе с тем данный Закон не предусматривает мер воздействия на банк, который не исполняет законные требования судебного пристава-исполнителя. Ответственность, предусмотренная п. 1 ст. 87 Закона об исполнительном производстве в виде штрафа до 100 минимальных размеров оплаты труда, может быть применена лишь к должностному лицу банка, обозначенному в диспозиции нормы данной статьи в качестве специального субъекта процессуальной ответственности. Положения ст. 86 того же Закона об ответственности кредитных организаций за неисполнение требований исполнительного документа о взыскании денежных средств банком со счетов должника в виде штрафа в размере 50% от взыскиваемой суммы не распространяются на случаи нарушения кредитными организациями режима ареста денежных средств. Процессуальная ответственность банков по ст. 332 АПК РФ предусмотрена за неисполнение судебного акта. К проблеме игнорирования законных предписаний судебного пристава нормы ст. 332 АПК РФ неприменимы.
Единственным способом реализовать требование об аресте и прекращении операций по счету является, на наш взгляд, лишь перспектива привлечения банка к гражданско-правовой ответственности в форме возмещения убытков (ст. 15 ГК РФ).
Несомненно, данная процедура будет трудоемкой, поскольку предполагает не только доказывание необходимого характера причинно-следственной связи между бездействием банка по неисполнению законных требований судебного пристава-исполнителя о прекращении операций по счету и наступившими убытками. Причем убытки будут выражаться в виде суммы, которая могла бы быть зачислена на счет взыскателя, если бы не бездействие банка и не прекращение операций по счету. Квалифицируются такие убытки как прямые и представляют собой реальный ущерб (ст. 15 ГК РФ).
Привлечение к гражданско-правовой ответственности банка за саботаж предписаний об аресте к тому же предполагает еще и тесное взаимодействие судебного пристава-исполнителя со взыскателем, поскольку взыскатель, в роли которого часто выступает другой банк, обязан доказать причинение убытков, а это возможно лишь в случае предъявления в арбитражном суде не только калькуляции расходов, подготовленной финансовой службой взыскателя, но и подлинников или надлежащим образом заверенных копий документов исполнительного производства (ч. 8 ст. 75 АПК РФ). Сам судебный пристав-исполнитель в арбитражный суд обратиться, конечно, может, поскольку обладает конституционным правом на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), но его участие в деле будет безрезультатным.
Сказанное объясняется тем, что согласно ст. 15 ГК РФ защита гражданских прав посредством возмещения убытков допускается лишь в отношении лица, которому причинен ущерб, то есть в нашем случае это только взыскатель.
Коль скоро неисполнение законных предписаний судебного пристава-исполнителя является основанием для возникновения у взыскателя такого гражданского права, как право на возмещение убытков, взыскатель вправе требовать возмещения не только реального ущерба, но и упущенной выгоды. Последняя может быть доказана в арбитражном суде посредством представления взыскателем законных постановлений налоговых органов о взыскании пени, недоимки и прочего за несвоевременное погашение задолженности по платежам фискального характера. В мотивировке можно сослаться на невозможность своевременного погашения задолженности по налогам и иным обязательным платежам ввиду нарушения банком режима ареста денежных средств.
Более того, мы не исключаем потенциальной возможности привлечения банка - нарушителя режима ареста денежных средств к гражданско-правовой ответственности в форме уплаты процентов в порядке ст. 395 ГК РФ, поскольку в данных случаях присутствует неправомерное удержание денежных средств.
Формирующаяся судебно-арбитражная практика по данной проблеме свидетельствует о проблематичности привлечения банков к гражданско-правовой ответственности в форме возмещения убытков, вызванных нарушением банками режима ареста денежных средств на счете. В качестве примера можно привести Постановление ФАС Московского округа от 01.08.2002.
Из фабулы дела следует, "что предметом спора является требование о взыскании убытков, причиненных истцу в результате нарушения банком режима ареста денежных средств, что привело к невозможности исполнения решений Арбитражного суда города Москвы... о взыскании... денежных средств. Принимая решение об отказе в удовлетворении исковых требований, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии вины банка в неисполнении исполнительных документов. Суд кассационной инстанции нашел данные выводы правильными и постановил оставить решение первой инстанции без изменения, отметив, что арбитражный суд правомерно пришел к выводу об отсутствии вины банка в неисполнении исполнительных документов и причинении в связи с этим убытков кредитору" <10>.
<10> Постановление ФАС Московского округа от 01.08.2002 N КГ-А40/4953-02.
По нашему мнению, здесь вновь возникает проблема, исследованная Л.А. Новоселовой, о трансформации публично-правовых обязанностей в частноправовые, поскольку в данном случае публично-правовая обязанность банка перед государством трансформируется в гражданско-правовую обязанность банка перед взыскателем.
Применительно к подобным ситуациям профессором Л.А. Новоселовой отмечается: "Следовательно, возможно применение... к банку мер гражданско-правовой ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение последним расчетных операций, связанных с уплатой средств во исполнение публично-правовых обязанностей клиента" <11>.
<11> Новоселова Л.А. Проблемы гражданско-правового регулирования расчетных отношений // Дисс. ...докт. юрид. наук. М., 1997. С. 114 - 115.
В любом случае ФАС Московского округа в вышеуказанном решении необоснованно, на наш взгляд, сузил пределы ответственности банка, сославшись на отсутствие вины. Мотивирование решений отсутствием вины, к сожалению, стало для арбитражных судов нормой. Вместе с тем согласно п. 3 ст. 401 ГК РФ ответственность банка наступает независимо от наличия вины. И только форс-мажор может послужить панацеей от имущественных издержек гражданско-правовой ответственности, причем лишь в случае доказанности юридической службой банка в арбитражном суде как наличия форс-мажора, так и необходимого характера причинно-следственной связи между обстоятельствами непреодолимой силы и нарушением банком режима ареста средств. Объясняется последнее правило просто: банк является профессиональным участником рынка оборота капиталов и реализует свою деятельность на свой страх и риск (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Единственным исключением из общего правила о банковской ответственности является ответственность Центрального банка РФ. Извлечение прибыли не является для ЦБ РФ целью деятельности, что прямо засвидетельствовано в ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Следовательно, Банк России не является субъектом предпринимательской деятельности и несет ответственность на общих основаниях, т.е. при наличии вины. Вышесказанное позволяет произвести классификацию всех банков на коммерческие и некоммерческие. К последним следует отнести Центральный банк РФ, включая его многочисленные подразделения: РКЦ, полевые учреждения и т.п.
Вместе с тем мы согласны, что канон п. 3 ст. 401 ГК РФ о диспропорциях в пределах ответственности, применении различных стандартов ответственности в зависимости от статуса лица требует обсуждения на предмет соответствия ст. 19 Конституции РФ <12>.
<12> Агашин В.М. Лекции по гражданскому праву. Казань. КГУ им. В.И. Ульянова-Ленина. 1997 - 1998 гг.
Более того, возникает проблема неравнозначности среди субъектов рынка оборота капиталов. И слабый банк, и преуспевающий банк несут ответственность на одних условиях, то есть независимо от наличия вины. Справедлива ли норма права?! Сущность правового регулирования, в том числе и гражданско-правового, как универсального регулятора отношений всегда будет выражена в статуте: "Применение равного стандарта к неравным лицам". Поэтому право изначально не может быть справедливым <13>.
<13> Маркс К. Критика Готской программы. М., 1949. С. 3.
В литературе была высказана и иная точка зрения на природу правоотношений, складывающихся между банком и взыскателем в порядке исполнительного производства. Так, было высказано мнение о том, что "отношения между банком и взыскателем носят смешанный - одновременно публично-правовой и частноправовой характер, поскольку возникают они не на основании взаимного волеизъявления сторон (договора), а в силу обязательности к исполнению для банка судебного акта" <14>. Данную позицию следует признать необоснованной и ошибочной.
<14> Рего А. Банк и взыскатель - по разные стороны баррикад // ЭЖ-Юрист. 2003. N 44.
Юриспруденция - сфера точных знаний и, увы, не предполагает никакого "смешения понятий и брожения умов". Признание за правоотношениями в сфере исполнительного производства смешанного характера не так безобидно, как может показаться на первый взгляд. Смешение предполагает взаимопроникновение, ассимиляцию, универсализацию, а это в цивилистике ведет к пагубным последствиям. Смешанный характер правоотношений предполагает и возможность применения смешанных способов реагирования и защиты - как частноправовых, так и публично-правовых. Начнем доказательством от противного. Например , если признать правоотношения в исполнительном производстве смешанными, возможно применение банком удержания денежных средств в счет погашения долга, иных мер самозащиты по мотиву существующей задолженности между банком и взыскателем или банком и должником. Подобное развитие событий невозможно ввиду нарушения канонов ст. ст. 1 и 2 ГК РФ, поскольку отношения в сфере исполнительного производства однозначно носят публично-правовой характер и основаны на методе субординации - властной подчиненности участников реализации судебных решений. Каноны цивилистики могут применяться к отношениям, основанным на властной подчиненности, лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ).
Другой аспект. Судебный пристав-исполнитель, озадаченный проблемой исполнения решения суда, обращается в арбитражный суд с требованием о возмещении убытков в порядке ст. 15 ГК РФ, уплаты процентов в порядке ст. 395 ГК РФ ввиду неисполнения судебного решения и причинения ущерба казне. Конечно, это невозможно, поскольку Закон об исполнительном производстве подобных полномочий судебных приставов не предусматривает.
Запрет на распоряжение счетом отнюдь не означает запрета на проведение всех операций по счету. В соответствии со ст. 27 Закона о банках при наложении ареста на денежные средства, находящиеся на счетах и во вкладах, кредитная организация незамедлительно, по получении решения о наложении ареста, прекращает расходные операции, но лишь по данному счету (вкладу) и лишь в пределах средств, на которые наложен арест.
Необходимо отметить, что ряд операций банк вправе произвести и без распоряжений клиента. Так, п. 2 ст. 854 ГК РФ предусматривает случаи списания средств со счета без распоряжения клиента, в частности по решению суда. Не урегулирован на уровне закона вопрос о приоритете полномочий того или иного органа, имеющего право на бесспорное списание средств со счета должника в порядке исполнительного производства. Как, например, поступать, когда полномочие судебного пристава-исполнителя по наложению ареста в форме объявления запрета на осуществление расходных операций по счету сталкивается с полномочиями иного органа (суда, арбитражного суда, судьи, налогового органа, органа валютного контроля и т.д.), требующего на основании закона обязательного взыскания средств со счета в порядке бесспорного списания. Особую актуальность эта проблема приобретает, когда речь идет о счетах юридических лиц.
Рассмотрим весьма распространенную ситуацию. Судебный пристав-исполнитель налагает арест на счет организации для исполнения решения суда о взыскании задолженности по договору займа. В связи с этим банку запрещается производить операции по перечислению и выдаче средств со счета организации-должника. После этого в банк поступает инкассовое поручение налогового органа о взыскании задолженности должника по налоговым платежам. Как в данном случае должен поступить банк? Действующие нормативные акты однозначного ответа на этот вопрос не дают. И вряд ли можно признать нормальным, что в подобных ситуациях кредитные организации прежде всего исполняют решение того государственного органа, который может применить к ним наиболее жесткие санкции.
Приводится в юридической литературе и другой пример. Судебный пристав-исполнитель налагает арест на счет организации для исполнения решения о взыскании сумм по требованию, которое согласно ст. 855 ГК РФ отнесено к четвертой очереди. Одновременно в отношении банка-должника выносится решение о взыскании по требованию, относящемуся к первой или второй очереди. Получение средств по второму решению оказывается невозможным до снятия ареста судебным приставом-исполнителем. Отсюда делается вывод, что при снятии такого ареста в первую очередь средства будут выплачены по требованию более ранней очереди. Сохранение же режима ареста счета, таким образом, не обеспечивает получения задолженности по решению, которое должен реализовать судебный пристав-исполнитель, и одновременно препятствует выполнению иного судебного решения.
Подобных ситуаций, связанных с "конкуренцией арестов", можно привести немало. Следственные органы спорят с налоговыми, суды и арбитражные суды объясняются по поводу очередности исполнения вынесенных ими решений. И вызывает, по меньшей мере, удивление тот факт, что, несмотря на множество запросов с мест, эти проблемы так и не были разрешены в нормативном порядке. Возможно, планировалось, что ответы будут даны в Законе об исполнительном производстве, но, к сожалению, в принятом акте они не нашли отражения. Тем более важно оперативно определить как правовые, так и организационные пути разрешения этих вопросов, чтобы груз старых проблем не тянул назад реорганизованную систему исполнительного производства <15>.
<15> Новоселова Л.А. Взыскание денежных средств по решению суда // Законодательство. 1998. N 4. С. 10.
"В случаях, когда полномочие судебного пристава-исполнителя запретить банку осуществление расходных операций сталкивается с правомочием иного органа (суда, налогового органа и т.д.), требующего на основании закона обязательного взыскания средств со счета организации, такая коллизия может быть разрешена на основании п. 2 ст. 854 ГК РФ. Без распоряжения клиента денежные средства, находящиеся на счете, могут быть списаны по решению суда, а также в иных случаях, установленных законом. Наложение ареста судебным приставом-исполнителем не может исключить или устранить обязанность банка исполнить требования уполномоченных в соответствии с законом органов о списании денежных средств со счета, если они относятся к очереди более ранней, чем требование, предъявленное судебным приставом-исполнителем" <16>.
<16>
Арест имущественных прав по денежным обязательствам
Порядок ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторской задолженности) при обращении взыскания на имущество организаций-должников, регулируется особым образом.
Имущественные права (права требования) входят в состав имущества организации-должника (ст. 128 ГК РФ) и представляют определенную коммерческую ценность. За исключением отдельных случаев, приведенных в ст. 382 ГК РФ, права требования могут быть переданы другим лицам. В связи с этим на указанное имущество может быть обращено взыскание по исполнительным документам. Согласно ст. 383 ГК РФ не допускается переход к другому лицу прав, неразрывно связанных с личностью кредитора, в частности требований об алиментах и о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью. Правила о переходе прав кредитора к другому лицу не применяются к регрессным требованиям (п. 1 ст. 382 ГК РФ).
Порядок осуществления исполнительных действий в отношении дебиторской задолженности установлен общими положениями Закона об исполнительном производстве, а также рядом подзаконных нормативных актов, таких как Постановление Правительства РФ от 27.05.1998 N 516 "О дополнительных мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций" <17>, Временная инструкция о порядке ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторской задолженности) при обращении взыскания на имущество организаций-должников, утвержденная Приказом Министерства юстиции РФ от 03.07.1998 N 76 <18> (далее по тексту - Временная инструкция), Постановление Правительства РФ от 23.04.1999 N 459 "О реализации конфискованного и арестованного имущества" <19>.
<17> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Статья 2472.
<18> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 16.
<19> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 18. Статья 2298.
Принятие Минюстом России Временной инструкции было вызвано целями повышения эффективности исполнения судебных решений по обращению взыскания на имущество организаций-должников. Данный нормативный акт детально регламентирует порядок обращения взыскания на дебиторскую задолженность. Согласно п. 1 Временной инструкции обращение взыскания на дебиторскую задолженность состоит из ареста (описи и запрета распоряжения) указанной дебиторской задолженности, в необходимых случаях - изъятия у должника документов, подтверждающих дебиторскую задолженность, и передачи их на хранение, а также реализации дебиторской задолженности.
При наложении ареста на имущество должника и определении очередности его реализации в соответствии со ст. 59 Закона об исполнительном производстве и Временным положением о порядке обращения взыскания на имущество организаций, утвержденным Указом Президента РФ от 14.02.1996 N 199 <20>, дебиторская задолженность учитывается в составе первой очереди имущества должника, подлежащего аресту и реализации.
<20> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 8. Статья 741; Российская газета. 1996. N 35.
Арест на дебиторскую задолженность должника налагается по месту нахождения должника. Под местом нахождения должника понимается место его государственной регистрации или место его фактического нахождения (п. 4 Временной инструкции). Сущность ареста раскрыта в п. 5 Временной инструкции: "арест дебиторской задолженности состоит в описи документов, подтверждающих наличие дебиторской задолженности, в случае необходимости - их изъятия, передачи их на хранение и объявления запрета на совершение должником любых действий, приводящих к изменению либо прекращению правоотношений, в силу которых образовалась дебиторская задолженность должника, а равно на передачу соответствующих требований третьим лицам".
Совершению действий по обращению взыскания на дебиторскую задолженность должны предшествовать действия по ее выявлению, проверке реальности и предварительной оценке возможности ее реализации (ликвидности).
Установление характера и размера дебиторской задолженности производится прежде всего на основе анализа текущего баланса должника и являющегося приложением к балансу перечня дебиторов должника с указанием их местонахождения и размера дебиторской задолженности. Ведение данного перечня является обязательным (Приказ Минфина России от 22.07.2003 N 67-н).
Отсутствие отражения дебиторской задолженности должника в документах бухгалтерского учета при наличии документов, подтверждающих дебиторскую задолженность, не является препятствием для наложения ареста.
Проблема режима "банковский счет"
Практика последних лет выявила целый ряд проблем, связанных с особенностями имущества в виде денежных средств на банковских счетах и во вкладах. Прежде всего при наложении ареста необходимо учитывать режим того или иного счета. Теоретически без затруднений могут быть реализованы средства на банковских счетах, предназначенных для осуществления расчетов (расчетные и текущие счета), режим которых подчинен нормам гл. 45 ГК РФ. В отношении иных счетов следует учитывать характер отраженных (отражаемых) операций, и в особенности правового режима денежных сумм, числящихся на них <21>.
<21> Новоселова Л.А. Комментарий к ст. 57 Федерального закона "Об исполнительном производстве".
Так, в ряде случаев судебными приставами-исполнителями налагались аресты на "денежные средства, находящиеся на ссудном счете", открытом банком на имя заемщика-должника по исполнительному документу. Но на ссудном счете отражается размер денежной задолженности заемщика перед банком, а не банка перед заемщиком. Ссудный счет не является счетом в смысле договора банковского счета. Он служит для отражения задолженности и не предназначен для производства расчетов. По дебету этих счетов отражаются суммы предоставленных кредитов. "Ссудные счета являются счетами бухгалтерского учета банков, служащими для учета образования и погашения ссудной задолженности. Выдача каждой новой ссуды банком и, следовательно, сумма долга ссудополучателя всегда фиксируются по дебету ссудного счета, а погашение задолженности отражается по кредиту. Начисление и получение процентов за пользование ссудой в силу того, что они являются доходом банка, отражаются на других счетах бухгалтерского учета" <22>. В связи с чем отнесение в некоторых актах ссудных счетов, например в ныне недействующем Указе Президента РФ от 23.05.1994 N 1006, к счетам налогоплательщиков - клиентов банков было вызвано лишь стремлением преодолеть практику уклонения от погашения задолженности по налогам и иным обязательным платежам.
<22> Курбатов А.Я. Взаимосвязь гражданско-правовых и налоговых отношений в банковской деятельности. В кн.: Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. проф. Е.А. Суханова. М.: Учебно-консультационный центр "ЮрИнфоР". 1997. С. 434.
Корреспондентский счет: проблемы исполнительного производства
Серьезные проблемы возникают и при наложении ареста на денежные средства, находящиеся на корреспондентских и субкорреспондентских счетах банков. В связи с особенностями отражения на них различных операций требуется прежде всего установить правовой режим того или иного счета, на котором отражаются операции по межбанковским расчетам.
Кроме того, арест средств на корреспондентских счетах практически парализует деятельность кредитных организаций, что влечет значительные убытки и самой организации, и особенно - ее клиентов. Вызвано это тем, что особенностью корреспондентских (субкорреспондентских) счетов является то, что по ним отражаются как собственные операции банков, так и операции, осуществляемые банками по поручению клиентов. В связи с этим представляется целесообразным установление особого порядка обращения взыскания на средства, находящиеся на корреспондентских счетах кредитных организаций <23>.
<23> Новоселова Л.А. Взыскание денежных средств по решению суда // Законодательство. 1998. N 4. С. 10 - 11.
Такая весьма серьезная проблема, как деление средств банка на корреспондентском счете на собственные и чужие (особенно транзитные деньги, которые проходят через корреспондентские счета вместе с платежными поручениями), в ст. 860 ГК РФ не решена <24>.
<24> Хохлов С.А. Регулирование денежных отношений. В кн.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития. 1998. С. 445.
Арест на средства корреспондентских счетов может налагаться судебным приставом-исполнителем в тех случаях, когда организацией-должником выступает банк, которому открыт корреспондентский (субкорреспондентский) счет в другом банке. Взыскание обращается на кредитовый остаток средств. Списание средств с корреспондентского счета производится в очередности, установленной для банковских счетов.
Порядок взыскания средств с корреспондентских счетов, открытых в Центральном банке РФ, установлен Указанием ЦБ РФ <25> от 08.05.2002 N 1149-У "О порядке взаимодействия учреждений и подразделений Банка России при осуществлении взыскания денежных средств с корреспондентского счета/субсчета(ов) кредитной организации, открытого(ых) в подразделении(ях) расчетной сети Банка России" <26>. Данным Указанием предусмотрена возможность отзыва инкассовых поручений (п. 4.8).
Вместе с тем режим корреспондентских и субкорреспондентских счетов банков имеет определенные особенности в период после отзыва у них лицензии. В соответствии с банковскими правилами <27> после издания приказа Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии она не вправе совершать банковские операции, предусмотренные выданной лицензией, за исключением ограниченного круга операций. При получении приказа Банка России об отзыве лицензии у кредитной организации территориальное учреждение Банка России и другие кредитные организации прекращают все приходные и расходные операции (как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте) по балансовым и внебалансовым счетам данной кредитной организации и ее филиалов, кроме операций, указанных выше. Все операции по счетам клиентов кредитной организации и ее филиалов прекращаются.
<27> Положение ЦБ РФ от 02.04.1996 N 264 "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Указанием ЦБ РФ от 19.08.2003) // Бизнес и банки. 1996. N 18-19.
При ликвидации используется корреспондентский счет кредитной организации (основной счет должника), открытый в подразделении расчетной сети Банка России на балансовом счете 30101 "Корреспондентские счета кредитных организаций в Банке России" или 30103 "Корреспондентские счета расчетных небанковских кредитных организаций" (п. 13 Положения Банка России N 264). После представления ликвидационной комиссией, конкурсным управляющим (ликвидатором) документов, подтверждающих право совершать операции по корреспондентскому счету кредитной организации (основному счету должника) (п. 14 Положения Банка России N 264), подразделение расчетной сети Банка России по описи передает ликвидационной комиссии, конкурсному управляющему (ликвидатору) неоплаченные расчетные документы из картотеки к внебалансовому счету 90904 "Не оплаченные в срок расчетные документы из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах кредитной организации".
ВАС РФ установил, что указанный порядок проведения банковских операций по корреспондентским (субкорреспондентским) счетам банков в период после отзыва лицензии, в частности передача по описи подразделениями расчетной сети Банка России ликвидационной комиссии (конкурсному управляющему, ликвидатору) неисполненных расчетных документов, предъявленных взыскателями на основании выданных арбитражными судами исполнительных листов, определен Банком России в рамках полномочий, предоставленных ему Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
В связи с этим Президиум ВАС РФ указал, что после отзыва у кредитной организации - ответчика лицензии арест, применяемый в качестве меры по обеспечению иска (п. 1 ст. 91 АПК РФ), не может быть наложен на денежные средства ответчика, находящиеся на субкорреспондентских счетах его филиалов в расчетных подразделениях Банка России. Ранее наложенные на эти денежные средства аресты не препятствуют перечислению средств со счета филиала на корреспондентский счет кредитной организации, открытый в расчетном подразделении Банка России. Режим ареста этих денежных средств сохраняется до снятия ареста с корреспондентского счета кредитного учреждения в расчетном подразделении Банка России в установленном законом порядке.
При решении вопроса о применении к Банку России ответственности за неисполнение судебного акта, установленной ч. 1 ст. 332 АПК РФ, арбитражным судам необходимо учитывать изложенные выше особенности правового режима денежных средств, находящихся на корреспондентских и субкорреспондентских счетах кредитных организаций, у которых отозвана лицензия <28>. По сути, это означает невозможность привлечения к процессуальной ответственности Банка России по ч. 1 ст. 332 АПК РФ за нарушение режима ареста денежных средств, находящихся на субкорреспонденстких счетах филиалов кредитной организации, открытых в расчетных подразделениях Банка России, ввиду того что банковскими правилами установлена обязанность по перечислению кредитовых остатков с данных счетов на основной корреспондентский счет должника - в расчетном подразделении Банка России.
<28> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 25.02.1998 N 31 "О применении арбитражными судами ареста денежных средств кредитных организаций в качестве меры по обеспечению иска" // Вестник ВАС РФ. 1998. N 4; Экономика и жизнь. 1998. N 11.
Банк России специальным Письмом от 18.06.1998 N 137-Т упорядочил работу банков-корреспондентов с выставленными инкассовыми поручениями на взыскание денежных средств по исполнительным документам со счетов кредитной организации (банков-респондентов), у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций <29>. Все поступающие от взыскателей в этот период расчетные документы, в том числе инкассовые поручения на взыскание денежных средств по исполнительным документам, подлежат возврату. Подразделения расчетной сети Банка России, в которых был открыт корреспондентский счет (субсчет) ликвидируемой кредитной организации и ее филиалов, направляют уведомления, составленные в произвольной форме, взыскателям о передаче ликвидационной комиссии (ликвидатору, конкурсному управляющему) расчетных документов на бесспорное (безакцептное) списание средств (п. п. 7.1.1, 7.1.2).
<29> Письмо ЦБ РФ от 18.06.1998 N 137-Т "Об исполнении банками-корреспондентами требований пункта 4 Положения Банка России от 2 апреля 1996 года N 264 "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций в Российской Федерации" (с изм. от 10.03.1999) // Нормативные акты по банковской деятельности. 1998. N 10.
Правовой режим денежных средств, депонированных в фонде обязательных резервов
Особый правовой режим имеют и денежные средства, перечисленные банками в фонды обязательных резервов Банка России. Согласно п. 1.1 Положения Банка России "Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации" <30> обязательные резервы (резервные требования) - это один из основных инструментов осуществления денежно-кредитной политики Банка России и представляют собой механизм регулирования общей ликвидности банковской системы. Резервные требования устанавливаются в целях ограничения кредитных возможностей кредитных организаций и поддержания на определенном уровне денежной массы в обращении.
<30> Положение Банка России "Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном Банке Российской Федерации", утвержденное Приказом ЦБ РФ от 30.03.1996 N 02-77 (с изм. от 01.12.2003) // Нормативные акты по банковской деятельности. 1996. Вып. 4(22); Бизнес и банки. 2000. N 3.
В соответствии со ст. 25 Закона "О банках и банковской деятельности" кредитная организация обязана выполнять нормативы обязательных резервов, депонируемых в банке России. В соответствии со ст. 38 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в случае невыполнения кредитной организацией требований о перечислении средств в фонд обязательных резервов по счетам привлеченных средств в рублях и иностранной валюте РКЦ Банка России, уполномоченное лицо, взыскивает с корреспондентского счета (субсчета, корреспондентских субсчетов) данной организации сумму недовнесенных средств в пределах имеющихся средств на корреспондентском счете (субсчете, субсчетах). Уполномоченным учреждением ЦБ РФ на взыскание с корреспондентского счета кредитной организации на основании инкассового поручения без распоряжения владельца счета является экономическое подразделение территориального учреждения ЦБ РФ (головного расчетно-кассового центра, РКЦ, отделения, операционного управления территориального учреждения Банка России), проводящее регулирование размера обязательных резервов кредитной организации, депонированных в ЦБ РФ <31>.
<31> Утверждено Приказом ЦБ РФ от 30.03.1996 N 02-77 (с изм. от 01.12.2003) // Нормативные акты по банковской деятельности. 1996. Вып. 4(22); Бизнес и банки. 2000. N 3.
Денежные средства из фондов обязательных резервов подлежат перечислению на счет кредитной организации лишь в строго определенных случаях:
- в порядке возврата перевзноса в обязательные резервы (излишне перечисленных сумм обязательных резервов) на корреспондентский счет кредитной организации (п. 2.5.5);
- перевод средств в порядке внутримесячного снижения нормативов обязательных резервов РКЦ Банка России на корреспондентский счет кредитной организации (п. 4.5);
- перечисление РКЦ Банка России на лицевой счет (балансовый счет 30101) депонированных средств при ликвидации кредитной организации. При этом проценты на остатки средств, учитываемые на счете ликвидационной комиссии Банком России, не начисляются.
Исходя из вышеназванных положений, в юридической литературе делается вывод о том, что "наложить арест на денежные средства, отраженные на счетах обязательных резервов, можно лишь в отношении ликвидируемого банка" <32>.
<32>
Такой подход нашел подтверждение в судебной практике. По гражданскому делу о наложении ареста определением Обнинского суда Калужской области на резервный фонд коммерческого банка, находящийся в РКЦ Банка России, и перечислении средств из этого фонда на депозитный счет в порядке исполнительного производства для расчетов по исполнительным документам был внесен протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ. Решение суда первой инстанции было отменено. Президиум областного суда, в частности, отметил, что суд необоснованно считал резервный фонд коммерческого банка, хранящийся в РКЦ Банка России, имуществом должника и не учел, что порядок формирования и использования обязательных резервов банка, депонированных в Банке России, устанавливается Банком России в целях обеспечения финансовой надежности кредитных организаций <33>.
<33> Новоселова Л.А. Комментарий к ст. 57 Федерального закона "Об исполнительном производстве".
Списание средств с бюджетных счетов
В ходе исполнительного производства необходимо учитывать и особенности правового режима денежных средств, отраженных на бюджетных счетах. Особенности правового режима денежных средств, отраженных на бюджетных счетах, установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ). В качестве одного из наиболее важных принципов БК РФ определяет в ст. 239 принцип иммунитета бюджетов.
Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, когда убытки вызваны недофинансированием из расходов бюджета, утвержденного в законодательном порядке.
Необходимо отметить, что действие абз. 2 ст. 239 БК РФ, предусматривающего исключение из режима иммунитета бюджета в форме возмещения по решению суда размера недофинансирования, в случае если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета, неоднократно приостанавливалось Федеральными законами <34>.
<34> Федеральным законом от 27.12.2000 N 150-ФЗ действие абз. 2 ст. 239 БК РФ было приостановлено на 2001 г.; Федеральным законом от 30.12.2001 N 194-ФЗ действие абз. 2 ст. 239 было приостановлено по 31.12.2002; Федеральным законом от 24.12.2002 N 176-ФЗ действие абз. 2 ст. 239 БК РФ было приостановлено с 01.01.2003 по 31.12.2003; Федеральным законом от 23.12.2003 N 186-ФЗ действие абз. 2 ст. 239 БК РФ приостановлено с 01.01.2004 по 31.12.2004.
"Статьей 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" установлено, что постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма содержится в ст. 16 АПК РФ и ст. 13 ГПК РФ. Исполнительный документ, выдаваемый на основании решения суда общей юрисдикции либо арбитражного суда о списании средств со счетов бюджетов, должен быть исполнен без каких-либо дополнительных акцептов и выверки. В то же время утвержденный в установленном порядке акт о бюджете на соответствующий год, как правило, данных расходов не предусматривает.
Исполнение решения суда за счет расходов, предусмотренных на иные нужды, деформирует бюджетный процесс и негативно влияет на достижение целей государственного планирования. Все вышесказанное применимо также и к иным случаям бесспорного списания, например при взыскании задолженности Пенсионным фондом РФ либо налоговыми органами. Достаточно подробно урегулировано подзаконными актами обращение взыскания на средства федерального бюджета" <35>.
<35> Комягин Д.Л. Комментарий к ст. 239 БК РФ в кн.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Экар. 2002.
Порядок реализации положений абз. 2 ст. 239 о возмещении в размере недофинансирования и абз. 3 ст. 239 БК РФ о возмещении убытков существенно различается и урегулирован различными нормативно-правовыми актами. К возмещению в размере недофинансирования, в случае если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета, применяются Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22.02.2001 N 143 <36> (далее - Правила взыскания средств).
<36> Собрание законодательства Российской Федерации от 05.03.2001. N 10. Статья 959; Российская газета. 2001. N 47.
"Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ст. 1 Закона об исполнительном производстве распространяет его действие на отношения с участием бюджетов всех уровней, однако в тексте отсутствуют какие-либо разъяснения относительно условий и порядка осуществления исполнительных действий в отношении бюджетов" <37>.
<37> Новоселова Л.А. Взыскание денежных средств по решению суда. С. 11.
Согласно п. 2 Правил взыскания средств исполнительный лист судебного органа по денежному обязательству должника предъявляется взыскателем в орган Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника. Одновременно с исполнительным листом взыскателем представляется копия решения суда и заявление с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию (п. 3). При отсутствии или недостаточности средств, необходимых для удовлетворения требований, предъявленных к должнику, выплата по исполнительному листу производится в порядке субсидиарной ответственности за счет средств, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности должника.
В этом случае орган Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника возвращает взыскателю исполнительный лист и другие документы с уведомлением о невозможности полного или частичного исполнения в установленный срок требований, содержащихся в исполнительном листе, и возможности направления исполнительного листа и других необходимых документов в Министерство финансов РФ для взыскания средств с главного распорядителя средств федерального бюджета.
Минфин России на основании поступивших исполнительного листа и приложенных документов, а также копии уведомления органа Федерального казначейства уведомляет главного распорядителя средств федерального бюджета о необходимости погашения задолженности по исполнительному листу в пределах утвержденных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по соответствующим кодам бюджетной классификации РФ. При их недостаточности Минфин России осуществляет перемещение бюджетных ассигнований и изменение лимитов бюджетных обязательств путем внесения соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.
В случае наличия у должника лицевых счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытых в учреждениях Центрального банка РФ или кредитных организациях, либо открытия в органе Федерального казначейства лицевого счета для учета указанных средств орган Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника имеет право запросить у должника документы, подтверждающие, что предъявленная к взысканию задолженность образовалась в результате основной деятельности должника, финансируемой из федерального бюджета.
В случае образования задолженности, по которой производится взыскание, в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности орган Федерального казначейства исполняет в течение трех рабочих дней со дня получения исполнительного листа требование о взыскании средств с лицевого счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, при наличии у должника такого счета в органе Федерального казначейства. Если такие счета имеются у должника в учреждениях ЦБ РФ или кредитных организациях, орган Федерального казначейства возвращает взыскателю исполнительный лист без исполнения и уведомляет его о возможности направления исполнительного листа в учреждение ЦБ РФ или кредитную организацию по месту открытия счетов должника.
Во исполнение Правил взыскания Приказом Минфина России от 15.05.2001 N 36Н были утверждены Правила организации работы Министерства финансов Российской Федерации и территориальных органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета <38> (далее - Правила организации работы по взысканию средств).
<38> С изменениями от 30.04.2002 // Финансовая газета. 2001. N 22.
Пунктом 3 данного документа на орган Федерального казначейства возложена обязанность по проверке исполнительного листа в день предъявления на предмет соответствия требованиям, установленным законодательством РФ к исполнительным документам, включая соответствие полного и краткого наименований должника по исполнительному листу его наименованию как получателя средств федерального бюджета, имеющего лицевой счет в данном органе Федерального казначейства.
Согласно п. 5 Правил организации работы по взысканию средств в случае принятия исполнительного листа к исполнению орган Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после предъявления исполнительного листа передает должнику под расписку или по факсимильной связи уведомление о поступлении исполнительного листа, а также копию исполнительного листа с приложениями.
При нарушении должником срока представления вышеуказанной информации орган Федерального казначейства приостанавливает осуществление операций по расходованию средств с лицевого счета должника до получения необходимой информации.
Взыскание средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, с лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства, производится органами Федерального казначейства в соответствии с предъявленными им исполнительными листами судебных органов и на основании расчетных документов получателей средств федерального бюджета. Причем исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов федерального бюджета.
Положения Правил организации работы по взысканию средств в части обязательности представления платежного поручения стали предметом судебного разбирательства в Верховном Суде РФ. В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что возможность парализации исполнения судебного решения не соответствует конституционному принципу о равной защите частной, государственной и муниципальной форм собственности. Также заявитель сослался на положения ст. 8 Конституции РФ; Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" (ст. ст. 6 - 13); Федерального закона "Об исполнительном производстве" (ст. 3 "Органы принудительного исполнения"); Бюджетного кодекса РФ (ст. 28); Федерального закона "О федеральном бюджете..."; Правил организации работы по взысканию средств, в которых ничего не сказано об обязанности по представлению платежных поручений в добровольном порядке.
В опровержение представители Минфина России пояснили, что исполнительный лист судебного органа не является основанием для бесспорного списания бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств, а указанные Правила не затрагивают прав граждан и регулируют порядок взаимодействия структурных подразделений Минфина России.
Верховный Суд РФ, рассмотрев дело по первой инстанции, пришел к выводу об обоснованности заявленных требований, указав также, что определенный Правилами по организации работы по взысканию средств срок исполнения допускает возможность нарушения предусмотренного законом срока исполнения.
Довод ответчика о незатрагивании данным актом прав граждан был отвергнут по следующему мотиву: Правила организации работы по взысканию средств предусматривают приостановление осуществления операций по расходованию средств с лицевого счета должника до предоставления последним соответствующей информации, что, в свою очередь, затрагивает (определяет) права и интересы взыскателя и должника, а следовательно, данный документ не является внутренним документом ведомства, затрагивает права и обязанности других лиц, то есть является нормативным актом <39>.
<39> Решение Верховного Суда РФ от 24.12.2001 N ГКПИ 01-1775.
Верховный Суд РФ, рассмотрев дело по второй инстанции, данное решение отменил, указав, в частности, что вышеуказанные нормы к данному спору неприменимы, поскольку оспоренные Правила действуют в отношении лицевых счетов должника, открытых в органах Федерального казначейства Минфина России, а не в банках и (или) кредитных организациях. Суд также отметил, что осуществляемые органами Федерального казначейства функции по списанию денежных средств бюджетополучателей во исполнение актов судебных органов нельзя рассматривать как принудительное исполнение актов судебных органов <40>.
<40> Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 19.02.2002 N КАС 02-51.
Постановлением Правительства РФ от 09.09.2002 N 666 были утверждены Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти <41> (далее - Правила возмещения вреда). Во исполнение данного документа Приказом Минфина России от 08.04.2003 N 30н были утверждены Правила организации работы Министерства финансов Российской Федерации по исполнению судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти <42> (далее - Правила организации работы по возмещению вреда).
<41> Собрание законодательства Российской Федерации от 16.09.2002. N 37. Статья 3529.
<42> Нормативные акты для бухгалтера. 2003. Август. N 15.
Как следует из положений данных документов, взыскатель должен представить в Минфин России:
а) исполнительный лист о взыскании из казны РФ денежных средств на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо их должностных лиц (далее - исполнительный лист);
б) заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист;
в) заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.
Согласно п. 4 Правил возмещения вреда федеральный орган государственной власти в течение пяти рабочих дней со дня получения копии исполнительного листа представляет в Минфин России документы, отменяющие или приостанавливающие исполнение судебного акта, либо информацию об отсутствии оснований к обжалованию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист. В соответствии с п. 9 Правил организации работы по возмещению вреда Департамент бюджетной политики Минфина России осуществляет исполнение по исполнительному листу не позднее трех рабочих дней со дня получения информации об отсутствии оснований к обжалованию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.
Оригинал исполнительного листа с отметкой Главного управления Федерального казначейства о полном исполнении требований исполнительного листа, с указанием номера и даты платежного поручения, суммы взысканных средств, оформленный подписью уполномоченного лица и печатью Главного управления Федерального казначейства, возвращается в суд, его выдавший.
Списание средств с банковского депозита
При обращении взыскания на денежные средства вклада (депозита) необходимо учитывать, что согласно п. 2 ст. 837 ГК РФ по договору банковского вклада любого вида банк обязан выдать сумму вклада или ее часть по первому требованию вкладчика, за исключением вкладов, внесенных юридическими лицами на иных условиях возврата, предусмотренных договором.
Принимая вклад (депозит) от юридического лица на условиях, не допускающих возможности его изъятия до предусмотренного договором срока, банк тем самым обеспечивает для себя возможность в течение этого срока использовать эти ресурсы, не опасаясь требований об их возврате. В связи с чем в юридической литературе вполне обоснованно была сформулирована проблема: допустимо ли в таком случае требовать от банка их выплаты по исполнительному документу, выданному по требованию к вкладчику, до истечения срока депозита? По мнению Л.А. Новоселовой, в рассматриваемом случае средства на депозите входят в состав имущества организации-должника как права требования к третьим лицам. Отсюда делается вывод, что изъятие этих средств как денежных до наступления срока депозита не может быть произведено.
В обоснование данной точки зрения указывается: "Следует также учитывать, что в отличие от банковского счета, режим которого определяется гл. 45 ГК РФ (счета, предназначенные для осуществления расчетов), депозитный счет открывается не для осуществления расчетных операций вкладчика с третьими лицами. Расчетные операции за счет средств, находящихся во вкладах (депозитах) по депозитному договору с юридическим лицом, не производятся (ч. 2 п. 3 ст. 834 ГК РФ). В связи с этим правомерность списания средств вклада (депозита) в порядке, аналогичном порядку списания средств с банковских счетов, вызывает определенные сомнения. Стабильная судебная практика по таким делам не сложилась".
"Представляется, что обращение взыскания на денежные средства вклада для погашения долгов организации-вкладчика может производиться с использованием следующих механизмов. Во-первых, в порядке исполнительного производства могут быть проданы в установленном порядке права, принадлежащие должнику на основании договора банковского вклада.
Действующее законодательство знает случаи продажи такой специфической разновидности имущества, как права требования, или, другими словами, дебиторской задолженности. Так, например, ст. 140 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" гласит, что "конкурсный управляющий вправе с согласия собрания кредиторов (комитета кредиторов) приступить к уступке прав требования должника путем их продажи".
Во-вторых, в случае оформления задолженности по вкладу ценной бумагой ее реализация должна производиться в порядке, установленном Правительством РФ (п. 8 ст. 46 Закона об исполнительном производстве). В-третьих, банку может быть запрещено производить выплаты вкладчику и предложено по истечении срока вклада перечислить средства на счет подразделения судебных приставов-исполнителей. Последний способ целесообразно применять, когда деньги внесены на непродолжительный срок.
В отношении вкладов граждан, казалось бы, подобная проблема не должна возникнуть, поскольку по любым видам вклада банк обязан выдать сумму вклада или ее часть вкладчику-гражданину по его первому требованию. Следовательно, можно взыскать эту сумму по исполнительному документу независимо от срока и условий внесения вклада. Однако при досрочной выдаче средств на основании п. 3 ст. 837 ГК РФ проценты могут быть выплачены в меньшем размере. Банк может внести в договор даже условие о неначислении процентов на вклад в случае его досрочного изъятия. В подобной ситуации взыскание средств со вклада до окончания срока может оказаться невыгодным как для должника (вкладчика), так и для взыскателя, поскольку существенно уменьшает объем имущества, которое может быть передано для погашения долгов" <43>.
<43> Новоселова Л.А. Взыскание денежных средств по решению суда. С. 11 - 12; Новоселова Л.А. Комментарий к ст. 57 Федерального закона "Об исполнительном производстве".
Взыскание задолженности по налоговым платежам
Правило п. 4 ныне недействующего Временного положения о порядке обращения взыскания на имущество организации, утвержденного Указом Президента РФ от 14.02.1996 N 199, рассматривалось на практике как устанавливающее обязанность банка по истечении трех дней при отсутствии средств на счете вернуть исполнительный документ либо оформленное в установленном порядке требование о взыскании с соответствующей отметкой. Подобная трактовка противоречит общим нормам гражданского законодательства о расчетах по инкассо и положениям банковских Правил, регламентирующих порядок документооборота при бесспорном списании средств на основании инкассовых распоряжений. Согласно этим нормам при отсутствии средств на счете плательщика возврат выставленного на инкассо требования производится банком по заявлению (требованию) лица, выставившего это требование.
Таким образом, при отсутствии денежных средств на банковском счете организации-должника банк обязан сделать соответствующую отметку на исполнительном листе. Исполнительный лист возвращается взыскателю либо судебному приставу-исполнителю по требованиям последних. При отсутствии такого требования банк обязан поместить требование об уплате средств на основании исполнительного листа в картотеку не оплаченных в срок платежных документов (картотека N 2) и оплачивать их по мере поступления средств в установленной законом очередности <44>.
<44> Новоселова Л.А. Комментарий к ст. 57 Федерального закона "Об исполнительном производстве".
Механизм взыскания средств с банковских счетов и вкладов на основании исполнительных документов, предъявляемых судебными приставами-исполнителями, установлен Положением о безналичных расчетах в Российской Федерации (п. п. 12.2 - 12.13).
В специальной юридической литературе отмечалась необходимость определения на законодательном уровне порядка взыскания денежных средств, находящихся у третьих лиц и подлежащих возврату (выплате) должнику, "поскольку положения ст. 48 Закона об исполнительном производстве явно неприменимы к этим случаям. Целесообразно в данном случае установить порядок, аналогичный определенному ранее в ст. 390 ГПК РСФСР" <45>. Согласно ст. 48 Закона об исполнительном производстве ("Обращение взыскания на имущество должника, находящееся у других лиц") обращение взыскания на имущество должника, находящееся у других лиц, производится по определению суда в присутствии понятых. Напомним, что ст. 390 ныне недействующего ГПК РСФСР ("Обращение взыскания на денежные суммы и имущество должника, находящиеся у других лиц") устанавливала, что при обращении взыскания на денежные суммы и имущество должника, находящиеся у других лиц, судебный исполнитель посылает этим лицам запрос о том, имеется ли у них какое-либо имущество должника и обязаны ли они уплатить какие либо суммы должнику, на каком основании и в какой срок.
<45> Новоселова Л.А. Взыскание денежных средств по решению суда. С. 13.
Одновременно указанные лица уведомляются о том, что с момента получения запроса судебного исполнителя на имеющиеся у них имущество и денежные суммы должника налагается арест в сумме взыскания и что все причитающиеся должнику платежи до полного погашения взыскиваемой суммы они обязаны вносить взыскателю или на депозитный счет суда.
Как отмечалось специалистами при толковании положений ст. 390 ГПК РСФСР, "запрос третьим лицам направляется на выявление имеющегося у них имущества должника и предотвращение возможности его сокрытия. Наложение ареста одновременно с запросом превращает третьих лиц в хранителей имущества должника до момента его последующего изъятия. Исключение сделано лишь для причитающихся должнику денежных сумм, которые должны передаваться на депозитный счет суда или непосредственно взыскателю. Важно отметить, что запрос и запрет распоряжения третьими лицами имуществом распространяются как на наличное имущество, так и на имущество, которое подлежит поступлению в будущем (например, будущие доходы от использования имущества должника, сданного в аренду)" <46>.
<46> Треушников М.К. Комментарий к ст. 390 ГПК РСФСР в кн.: Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР от 11.06.1964 // М.: Спарк, Юридическое бюро "Городец", 1997.
Вместе с тем, несмотря на то что на законодательном уровне вопрос о гармонизации положений Закона об исполнительном производстве в части порядка взыскания денежных средств и иного имущества, находящихся у третьих лиц, остается открытым, позиция, обозначенная в юридической литературе, может свидетельствовать о преемственности в данном вопросе и трансформации прежней практики по взысканию денежных средств, находящихся у третьих лиц. Так, в частности, указывается: "Выяснив в ходе исполнительного производства, что денежные средства, иное имущество должника находятся у третьих лиц, судебный пристав-исполнитель направляет соответствующим физическим и юридическим лицам запрос о том, имеется ли у них какое-либо имущество должника и обязаны ли они уплатить какие-либо суммы должнику, на каком основании и в какой срок. В запросе, направляемом третьим лицам, указывается срок для ответа.
Одновременно с запросом указанные лица уведомляются о том, что с момента получения запроса судебного пристава-исполнителя на имеющееся у них имущество должника налагается арест в сумме взыскания. С момента получения запроса третьи лица становятся хранителями имущества должника. Запрет распоряжения третьими лицами имуществом должника распространяется не только на имеющееся в наличии имущество, но и на имущество, которое может быть получено должником в будущем.
Денежные суммы, причитающиеся должнику, передаются третьими лицами либо на депозитный счет подразделения судебного пристава, либо непосредственно взыскателю" <47>.
<47> Научно-практический комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об исполнительном производстве" // М: Юридическое бюро "Городец", 2000.
Реналь Р.Садыков
РАГС при Президенте РФ
Ришат Р.Садыков
Независимый эксперт
Бузыка Денис Михайлович
Проблемы реализации на стадии формирования исполнительного документа
Фактическое положение сторон в исполнительном производстве таково, что при обращении в ФССП, взыскатель, как правило, имеет дело с недобросовестными и, более того, злонамеренными должниками. Законопослушные субъекты, которые признают долг, обычно исполняют предписания закона добровольно и своевременно, и поэтому кредиторам нет нужды обращаться в суд (или иные органы, компетентные выдавать исполнительные документы); если же законопослушный субъект не согласен с требованием кредитора, он, тем не менее, гасит долг добровольно сразу после вступления судебного решения в законную силу, и необходимость принудительного исполнения не возникает. Чем позже начнутся исполнительные действия, тем больше шансов к тому, что недобросовестный должник спрячет, подвергнет отчуждению, уничтожит имущество, на которое может быть обращено взыскание, создаст иные препятствия для реализации исполнительного документа. Кроме того, должники зачастую имеют несколько взыскателей, что вызывает конкуренцию последних и промедление с реализацией исполнительного документа опять же может привести к уменьшению размера взысканного или к полной невозможности взыскания. Должники - физические лица могут покинуть место своего пребывания (выехать в другой район, регион или за рубеж), их может постичь болезнь или смерть, должники - юридические лица могут прекратить хозяйственную деятельность, скрыть или уничтожить отражающие ее документы, распустить персонал и т.д., что также серьезно затруднит или сделает практически невозможным взыскание. а время работает на должника и против взыскателя. Состояние дел осложняется еще и тем, что на данный момент уровень жизни приставов, как и многих других работников ФССП сложно назвать достойным, а нагрузка на специалиста, условия его деятельности зачастую оставляют желать лучшего; поэтому при возможности выбора, даже в отсутствие коррупционных намерений выбор осуществляется в сторону минимизации нагрузки.
Судебные приказы
Проблемы в реализации исполнительного документа возможны уже при его формировании; ГПК РФ предусматривает институт отказа в принятии заявления о выдаче судебного приказа - в течение трех дней со дня поступления заявления о вынесении судебного приказа суд при наличии оснований, выносит определение об отказе в принятии заявления. Но действующее гражданское процессуальное законодательство не предусматривает возможности обжалования такого определения, и незаконный отказ в принятии заявления о вынесении судебного приказа препятствует дальнейшему движению дела в порядке приказного производства, и взыскатель лишается права на рассмотрение его заявления в упрощенной процедуре, что делает ее менее доступной в сравнении с исковым производством. С одной стороны, отсутствие права на обжалование определения об отказе в принятии заявления о выдаче судебного приказа вызвано спецификой приказного производства, а с другой - в данном случае возникает ситуация, когда суд сам вместо лица, обращающегося за судебной защитой, определяет выбор судебного производства, в рамках которого эта защита будет предоставляться, что само по себе нарушает принцип диспозитивности гражданского процесса, в соответствии с которым лишь заинтересованное лицо определяет способ и порядок защиты своего нарушенного права. Во-вторых, большому сомнению подвержено положение об основании приказа на сделке, совершенной в простой письменной форме в связи с юридической неграмотностью населения и повсеместным недоверием к органам государственной власти; на практике возможны злоупотребления правом, и поэтому существующие предложения по ещё большему упрощению процедуры судебного приказа в условиях существующей российской правовой реальности представляются преждевременными. В практике автору встречался случай злоупотребления возможностями приказного производства коммерческим банком при предоставлении своих услуг населению - после подписания договора о предоставлении займа через некоторое время (даже когда клиент отказался от услуг банка и займом не пользовался) после рассмотрения мировым судьей заявления банка с приложением письменного договора к работодателю клиента направлялся судебный приказ (ввиду сложности оповещения клиент уведомлений от банка и суда не получал) о взыскании суммы займа с процентами за пользование и неустойки ввиду просрочки платежа. Не зная своих прав и не имея фактической возможности доказывания своей правоты, клиент банка в итоге вынужден был заплатить сумму несуществующего долга. В-третьих, отсутствие мотивировки в судебном приказе приводит на практике к ограничению его трансграничного действия, что особенно актуально в рамках государств - участников СНГ. Действующий ГПК РФ не содержит обязанности мирового судьи указывать в судебном приказе мотивы его принятия, и, как следствие, на практике возникают проблемы определения содержания судебного приказа - иностранные суды отказывают в его исполнении, поскольку там не приводятся либо приводятся, но незначительно мотивы, по которым судья пришел к определенным выводам. В практике был случай отказа в принятии судебного приказа о выплате алиментов на ребенка от отца - гражданина Турецкой Республики. Следует думать, что упрощение судебных процедур не должно проводиться за счет упрощенчества в отношении содержания и формы актов правосудия.
Трудности реализации иных исполнительных документов
В отношении актов органов с несудебной юрисдикцией следует отметить что, указанные требования органов приобретают силу исполнительных документов, только в тех случаях, когда законодательством РФ не установлен иной порядок исполнения , и в соответствии с КоАП РФ постановления органов (должностных лиц) о наложении штрафов на физических лиц (граждан) должны направляться для принудительного исполнения приставам только в том случае, если должники добровольно не исполняют указанные в постановлениях требования и не работают (не имеют постоянного дохода). Если же возникает необходимость взыскания дополнительных санкций, например пени, то обязательным условием является обращение в суд; указанный закрепленный законом порядок осложняет работу пристава и на практике взыскание часто заходит в тупик.
Возникает вопрос о регулируемой законом
возможности исполнения при отсутствии
постоянного места жительства по месту
пребывания взыскателя; местом жительства
гражданина признается место, где
гражданин постоянно или преимущественно
проживает
- в жилом доме, квартире, общежитии и
тому подобное в качестве собственника
по договору найма (поднайма), по договору
аренды либо на иных предусмотренных
российским законодательством основаниях,
и место жительства, по общему правилу,
должно совпадать с местом регистрации .
Решением пробела видится в установлении
судом места жительства гражданина на
основе различных юридических фактов,
не обязательно связанных с регистрацией
его компетентными органами, то есть
отказ в приеме заявления взыскателя
может быть обжалован в суде на основе
признания места жительства настоящего
местонахождения взыскателя. Исходя из
этого, предъявить иск по месту фактического
пребывания взыскателя можно, представив
суду доказательства того, что взыскатель
не проживает по месту регистрации, а
постоянно или преимущественно проживает
вне места регистрации .
Проблемы исполнения при самостоятельном
обращении взыскателя в банк, иную
организацию или лицу
Существует также пробел в отношении
взыскания самим взыскателем периодических
платежей на сумму более 25 000 рублей.
Хотя подобная практика, по всей видимости,
пока является редкостью, из буквального
толкования закона следует, что в данном
случае банком может быть правомерно
отказано в исполнении решения, и для
реализации решения суда взыскателю
придется обращаться в ФССП. В
Законе также не установлено срока,
в течение которого при отсутствии денег
на счете исполнительный лист должен
быть возвращен взыскателю, что дает
широкие возможности для злоупотребления
правом
- ведь невозвращение исполнительного
документа препятствует дальнейшему
ходу принудительного взыскания.
Представляется, что на практике в таком
случае самым быстрым и логичным является
получением взыскателем дубликата
исполнительного документа, направляемого
уже в ФССП, и нарушение уже указаний
пристава влечет наложение административного
штрафа на банк или иную кредитную
организацию в размере половины от
денежной суммы, подлежащей взысканию
с должника, но не более одного миллиона
рублей.
Возмещение неполученных
со счета должника расходов хоть и
возможно в исковом порядке взыскателем,
но доказать факт наличия денежных
средств на банковском счету должника
в момент его обращения с исполнительным
документом взыскателя представляется
крайне сложным. Следует добавить, что
в случае неоднократного в течение
одного года виновного неисполнения
содержащихся в исполнительных документах
судов, арбитражных судов требований о
взыскании денежных средств со счетов
(со вкладов) клиентов кредитной
организации при наличии денежных
средств на счетах (во вкладах) указанных
лиц ЦБ РФ может отозвать у кредитной
организации лицензию на осуществление
банковских операций ,
однако представление в ЦБ РФ доказательств
вышеуказанного факта также представляется
невыполнимым.
Законом определено, что исполнительное производство должно быть закончено в двухмесячный срок . Если должник догадается закрыть банковский счет, указанный в спорном договоре, а также иной свой счет, то взыскатель не сможет взыскать деньги с помощью банка и будет вынужден обратиться к приставу-исполнителю, который, возбудив производство, может уволиться, заболеть или просто забыть своевременно направить должнику постановление о взыскании денежных средств .
Проблемы исполнения при обращении в ФССП
При обращении взыскателя в ФССП с нотариальной надписью пристав может обосновать свой отказ приказом Минюста России, согласно которого признано утратившим силу письмо Минюста России от 26.01.1995 N 09-1600/13 об исполнительной надписи органов, совершающих нотариальные действия, то есть фактически приставам рекомендовано не принимать исполнительные надписи нотариусов для исполнения, что потребует обжалования отказа в суд и затянет исполнение требований документа.
Большим пробелом, дающим широкие
коррупционные возможности со стороны
пристава, является наличие дискреционных
формулировок. Типичным примером явного,
прямо предусмотренного законом, выбора
является регулирование полномочий
должностного лица по формуле "может",
"вправе", либо сильно размытыми
формулировками, вообще сложными к
применению.
Возможно нарушение соотношения прав
и обязанностей сторон и пристава - так
право сторон не подкрепляется
соответствующими обязанностями со
стороны пристава и дает приставу
возможность выбора, исходя из личного
усмотрения: либо разрешить ходатайство
взыскателя или должника немедленно
после его заявления, либо, формально
не нарушая закон, вообще не рассматривать
поступившее от взыскателя или должника
ходатайство длительное время (вплоть
до момента, когда ходатайство утрачивает
смысл), поскольку порядок и срок
разрешения поступивших ходатайств,
уведомления о результатах рассмотрения
и место хранения документов не
регламентированы; более того, у пристава
есть возможность вообще не рассматривать
ходатайства, и не принимать по ним
какого-либо решения и даже не приобщать
ходатайства к материалам исполнительного
производства, что препятствует
надлежащему контролю за работой
указанных должностных лиц.
Арест на имущество должника налагается
не позднее одного месяца со дня вручения
должнику постановления о возбуждении
исполнительного производства, а в
необходимых случаях - одновременно с
его вручением ;
в то же время понятие "необходимых
случаев" в исполнительном
законодательстве не раскрыто, и пристав
стоит перед выбором между применением
или неприменением нормы закона о
немедленном аресте имущества должника,
и вправе руководствоваться при этом
собственным усмотрением. Также по
заявлению взыскателя пристав одновременно
с вынесением постановления о возбуждении
исполнительного производства вправе
произвести опись имущества должника
и наложить на него арест, о чем указывается
в этом постановлении .
Однако в такой редакции опять означает
предоставление должностному лицу ничем
не ограниченного выбора между двумя
вариантами поведения: удовлетворить
соответствующее заявление взыскателя
или отказать в этом. При прочих равных
условиях и в отсутствие коррупционного
мотива выбор, тем не менее, скорее
склонится в пользу неприменения ареста
имущества (т.е. в пользу должника), потому
что этот вариант означает меньшую
нагрузку и ответственность пристава.
При этом права взыскателя, обычно
располагающего более полной информацией
о должнике и его имущественном положении,
и более точно предполагающем, как
должник поведет себя в ходе исполнительного
производства при непринятии такой
меры, как арест, будут ущемлены, поскольку
принято и вступило в законную силу
соответствующее решение суда или иного
юрисдикционного органа, от исполнения
которого должник уклоняется, а также
потому, что за должником сохраняется
право на обжалование ареста. В практике
автора был случай продажи зарегистрированной
на одного из супругов приобретенной в
период совместной жизни квартиры - без
применения ареста отчуждения последней
было формально правомерным.
Копия постановления о возбуждении
исполнительного производства не позднее
следующего дня после дня его вынесения
направляется взыскателю, должнику ,
и важные правовые последствия закон
связывает не с фактом направления, а с
фактом вручения соответствующих
документов должнику или иным лицам в
ходе исполнительного производства,
однако при этом на пристава законом не
возлагается обязанность отслеживать
и фиксировать вручение копии взыскателю
и должнику, а также в разумный срок
принимать дополнительные меры для
вручения копии, если направленный по
почте документ не вручен. Нет такой
обязанности у пристава и относительно
направления иных важных документов
(запросов о наличии имущества у должника,
копии постановления о возвращении
исполнительного документа, самого
исполнительного документа и др.) Но
если постановление не вручено, нет
оснований и ожидать добровольного
исполнения, кроме того, если должнику
в установленном порядке не вручена
копия постановления, обычно также нет
оснований утверждать, что должник знает
о вступлении в законную силу
соответствующего судебного акта. Это,
в свою очередь, препятствует привлечению
должника-гражданина или руководителя
организации-должника к административной
либо уголовной ответственности за
уклонение от исполнения судебного
акта,
ибо нельзя признать человека виновным
в неисполнении судебного акта, если не
доказано, что он знал о существовании
этого акта. Таким образом, невозможно
и исполнение по производствам
неимущественного характера, где
ответчиком от организации выступает
руководитель государственного органа,
в действительности злостно уклоняющийся
от исполнения решения суда. Течение
срока для наложения ареста на имущество
должника начинается со дня вручения
должнику постановления о возбуждении
исполнительного производства. Поэтому,
юридически формально, если нет
свидетельства вручения, течение срока
не начинается, арест имущества должника
не происходит, исполнительное производство
буксует и взыскание становится
проблематичным .
В практике автора есть случай фактического
отказа в выполнении судебного решения
по выдаче изъятого ранее паспорта
транспортного средства и регистрации
машины начальником МРЭО города Выборга
- при прямом обращении взыскателя (уже
после возбуждения исполнительного
производства) должностное лицо официально
ответило, что никакие постановления
пристава им не получались, и о судебном
решении вообще стало известно лишь при
личном обращении взыскателя - в то
время как процессуальные сроки
обжалования бездействия пристава уже
давно прошли (а устные обращения
взыскателя в выборгское отделение ФССП
происходили постоянно в течение 2007 и
2008 годов).
Отсутствует регламентация такого
важного процессуального действия, как
розыск. С учетом отсутствия уже указанного
соотнесения прав сторон с обязанностями
пристава при исполнении судебного акта
возможность розыска должника полностью
зависит от усмотрения пристава, также
сомнительно положение о том, что розыск
должника (кроме защищаемых законом
случаев) возможен только при наличии
согласия взыскателя нести бремя расходов
по розыску и авансировать указанные
расходы; неясны размер авансового
взноса и методика его расчета, вопросы
возврата авансового взноса, и возвращается
ли полностью авансовый взнос взыскателю,
если розыск должника не дал положительных
результатов; отсюда можно сделать
вывод, что институт розыска
должника на сегодняшний день является
фактически не действующим ,
а возможность его применения или отказа
в этом предполагает возможность широкого
развития коррупции
В целом в отношении применения приставом
административного и уголовного закона
есть ряд серьезных упущений. Неисполнение
содержащихся в исполнительном документе
требований предусматривает применение
к должнику исполнительного сбора и
штрафа, но в случае уважительных причин
их применение может быть обжаловано,
При обнаружении в действиях лиц признаков
преступления, не подведомственного
следствию органов ФССП, (например,
мошенничества, уклонения от уплаты
налогов), последние обязаны передать
дело в МВД; на это уходит определенное
время, и активы должников тем временем
"уводятся" - становятся юридически
недоступными. Есть предложения по
установлению "альтернативной
подследственности" по ряду дел:
статьи 199 - "Уклонение от уплаты
налогов с организации", 159 -
"Мошенничество", 160 - "Присвоение
или растрата", 165 - "Причинение
имущественного ущерба путем обмана
или злоупотребления доверием", 170 -
"Регистрация незаконных сделок с
землей", 194 - "Уклонение от уплаты
таможенных платежей", но есть твердые
сомнения в том, что компетенции ФССП в
ближайшие годы хватит для реализации
"альтернативной подследственности "
Возникает вопрос и о возможности
применения к иностранным гражданам и
лицам без гражданства, находящимся на
территории России, такой меры, как
временное ограничение на выезд должника
из Российской Федерации ,
поскольку она может применяться в
отношении любых должников, а не только
граждан нашей страны, отдельные правила
ее применения определены на подзаконном
уровне.
Следует учитывать, что для использования
такой меры на иностранных граждан
возникнет ряд практических вопросов:
о визовом режиме, поскольку при
ограничении выезда может закончиться
срок действия визы; о месте жительства,
поскольку постоянное место жительства
иностранного гражданина, как правило,
находится за рубежом и в России он может
не располагать жилым помещением для
проживания, и так далее.
В исполнительном производстве существует
необходимость участия прокурора,
которая объясняется тем, что прокурор
может предъявлять иски: а) для защиты
прав лиц, нуждающихся в ней, но не имеющих
возможности осуществления самостоятельной
защиты (дети, престарелые, физически
немощные и др.); б) для защиты государственных
и общественных интересов как представитель
государства. В соответствии с законом
в целях обеспечения верховенства
закона, единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод человека и
гражданина, а также охраняемых законом
интересов общества и государства
прокуратура РФ осуществляет надзор за
исполнением законов, соблюдением прав
и свобод человека и гражданина органами
и должностными лицами государственных
и негосударственных образований, а
также за соответствием законам издаваемых
ими правовых актов. В то же время надзор
за исполнением законов при осуществлении
судебными приставами своих функций в
соответствии с законом о прокуратуре
осуществляют Генеральный прокурор РФ
и подчиненные ему прокуроры .
Все перечисленное касается в том числе
надзора за исполнением законов
приставами, то есть, по сути, в настоящее
время существует целое направление
прокурорского надзора - общественные
отношения, возникающие в процессе
исполнительного производства, в первую
очередь - законность принимаемых
приставами мер и выносимых правовых
актов; представляется, что в поле зрения
прокуроров должно находиться и исполнение
приставами других законодательных
актов, нарушение которых возможно в
ходе осуществления ими своей деятельности
(например, федеральных законов "Об
основах государственной службы
Российской Федерации", "Об оружии"
и ряда других).
Между тем в самом Законе об исполнительном
производстве нормы о процессуальном
положении прокурора полностью отсутствуют
и в настоящее время нет действенного
механизма реализации указанных
полномочий прокурора, как в качестве
властного надзирающего органа, так и
представителя государственных интересов
и прав лиц, нуждающихся в ней, но не
имеющих возможности осуществления
самостоятельной защиты. То есть с
юридически формальной стороны прокурор
лишен возможности обращения в качестве
представителя стороны в ФССП, банк,
иную организацию или лицу, отсутствует
и правовая основа оспаривания действий
(бездействий) последних в суде - словом,
нет итогового доведения до логичного
окончания правовой защиты указанных
субъектов и интересов.
Пробелы закона и злоупотребление правом иммунитета имущества
При обращении взыскания на имущество пристав сталкивается с иммунитетом имущества должника, и порой установленная законом защита противоречит смыслу всего закона либо вообще не имеет регламентации. При проведении процедуры взыскания, с одной стороны, должнику предоставлено право указать те виды имущества или предметы, на которые следует обратить взыскание в первую очередь, с другой - окончательная очередность обращения взыскания на имущество должника определяется приставом с учетом, во-первых, положений законодательства и, во-вторых, фактических обстоятельств (состояния имущества, его ликвидности и др.). На практике достаточно часто возникает вопрос о правомерности обращения взыскания на имущество, на которое должник указал как на объект для первоочередного обращения взыскания, но такое указание сделано с нарушением очередности, установленной законодательством об исполнительном производстве. Представляется, что пристав вправе обратить взыскание на имущество, указанное должником, без соблюдения правил очередности
В законе четко прописан перечень оставляемого должнику имущества, что не лишает последнего возможности злоупотреблением правом, причинами чего являются и размытость формулировок, и отсутствие должного правового регулирования. Так, законом сохраняется за должником предметы обычной домашней обстановки и обихода, но предельная стоимость и количество таких предметов не предусмотрено, что позволяет должнику сохранять за собой такие возможные к обращению ко взысканию вещи, как, например, теле- и видеоаппаратура, дорогие предметы бытовой техники, другие предметы, не признаваемые предметом роскоши. То же относится и к единственному для проживания должника и членов его семьи жилому помещению, кроме случаев обременения его ипотекой. При совместном владении и проживании в таком жилом помещении других жильцов обращения взыскания возможно лишь с продажей доли собственности в таком помещении, которая, как представляется, будет иметь малую ликвидность при продаже с торгов, особенно если в небольшом помещении (чаще - квартире, комнате) собственниками и жильцами является большое число человек, и взыскателю при несостоявшейся продаже доли достанется только право пользования таким помещением. Также в случае, например, регистрации за должником единственного жилого помещения, каким может быть и трехэтажный особняк, законом не разработана возможность разумного соотношения принципа неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи и основной задачи исполнительного производства - исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, и, по сути, является злоупотреблением права. В практике автора был случай уклонения должника-гражданина от уплаты налогов и алиментов путем мнимого дарения большинства имущества (квартиры, дачи) на родственников и ближайших знакомых, произошедшего в феврале 2008 года. В отношении имущества богослужебного назначения, на которое не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов, должен существовать перечень видов такого имущества, который устанавливается Правительством РФ по предложениям религиозных организаций, но такого перечня пока не утверждено.
Существующее законодательство прямо не указывает, что имущество, отнесенное к мобилизационным мощностям, ограничено в обороте. Судебной практикой признавалось, что реализация объектов, предназначенных для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований и нужд населения в военное время, может привести к срыву выполнения мобилизационного задания и, как следствие, оно ограничено в обороте. Наличие подобной проблемы в реализации исполнения имущества государственных организаций, а также в связи с частым осуществлением своих функций в форме учреждений существенно ограничивает возможность взыскания с государственных организаций и развития коррупции в их администрации - в практике автора был случай долга ФГУП в Ленинградской области в 2007 году, который возвращался только после получения со стороны взыскателя определенного процента от удерживаемой суммы.
