Понятие технологии проведения юридических экспертиз. Правовая экспертиза нормативных правовых актов: понятие, субъекты, виды

Правовая экспертиза нормативных правовых актов в Российской Федерации
Сибирский ин-т управления – ФИЛИАЛ РАНХиГС
Оценка: 95 баллов.

Вопрос 1. Понятие и виды правовой экспертизы нормативного правового акта.

Правовая экспертиза – установление соответствия документов или отдельных их частей действующему законодательству и целям, которые ставились при создании и подписании этих документов. Эта экспертиза также называется юридической или – реже – юридико-технической.
Экспертизу проводит квалифицированный эксперт в области права и юриспруденции – юрист, адвокат или ученый. Правовая экспертиза должна проводиться по установленным законами требованиям. В противном случае она будет недействительной.
В научной юридической литературе понятие «экспертиза нормативного правового акта» не выработано, в связи с этим разными учеными предлагаются различные определения, но в целом эти мнения можно обобщить и предложить такое определение.
Правовая экспертиза нормативного правового акта – это деятельность специалиста-эксперта, уполномоченного органа государственной власти, направленная на исследование нормативного правового акта, на его соответствие Конституции РФ, федеральным законам, связи с общей системой действующего законодательства и требованиям юридической техники, а также обоснованности выбора формы акта, обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями, соответствия современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.
Результатом такого исследования является составление мотивированного экспертного заключения, направляемого в орган, принявший акт, в случае выявления в акте несоответствий нормам Конституции и федерального законодательства.
Виды правовой экспертизы нормативного правового акта:
1) В зависимости от уровня экспертируемых принимаемых нормативно-правовых актов:
- проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов;
- проекты подзаконных нормативных правовых актов (постановления правительства, указы президента и пр.)
- проекты государственных ненормативных правовых актов;
- проекты законов субъектов РФ;
- акты органов местного самоуправления: постановления, распоряжения, протоколы собраний, документы представительных органов и так далее.
2) В зависимости от субъекта, осуществляющего экспертную деятельность: государственная (экспертиза, проводимая органами государ-ственной власти), прокурорская, общественная, судебная, международная.
3) В зависимости от глубины проведения юридической экспертизы: полная (проверка всего документа); точечная (проверка отдельных частей, дополнений к документу).
4) В зависимости от объекта: правовая экспертиза конституций (уставов) и экспертиза иных нормативных правовых актов.
Проведение правовой экспертизы законопроектов в процессе подготовки и принятия законодательных актов осуществляется в различной степени Правовым управлением Аппарата Государственной Думы РФ, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и Минюстом РФ.
Регулирование правовой экспертизы нормативного правового акта осуществляется рядом нормативно-правовых актов, таких как Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О парламентском контроле», Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 (ред. от 13.03.2015) «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 10.02.2016) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 № 144 (ред. от 06.02.2013) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».

<<Наш сайт существует только благодаря рекламе! Не забудьте кликнуть по рекламным ссылочкам.

2. Опротестование и судебное обжалование прокурором незаконных правовых актов.

Опротестование прокурором незаконных правовых актов.
В соответствии с положениями статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством России. Таким образом, прокурору предоставлено право вы­бора. Однако при этом необходимо учитывать, что прокурорское реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незакон­ных актов по сравнению с судебным обжалованием (учитывая большую загруженность судов). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов. В тексте документа (протеста) должны содержаться следующий сведения: наименование органа или должностного лица, которым вносится протест; название «про­тест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания неза­конного акта; изложение существа нарушений; ссылка на нормы материального права, которые были нарушены; предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с зако­ном и др.; указание на необходимость рассмотрения протес­та и о незамедлительном сообщении об этом прокурору; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест, и его подпись. Эффективность протеста во многом определяется теми требованиями, которые в нем излагаются.
Кроме непосредственно требования прокурора об отмене или приведении в соответствие с требованиями действующего законодательства, прокурором также в тексте протеста могут быть указаны дополнительные меры, предусмотренные законом, направленные на устранение негативных последствий, вызванных незаконным правовым актом. В частности в протесте может содержаться требование о прекращении противоправных действие и т.д.
В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если:
- протест отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт;
- в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт;
- имеется необходимость об издании незаконного акта довес­ти до сведения других аналогичных и иных органов,
- необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона.
В случаях, если имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоя­щий орган, прокурору надлежит обратиться с заявлениями о признании незаконного акта недействительным в суд.
Судебное обжалование прокурором незаконных правовых актов.
В тех случаях, когда протест не рассмотрен в течение 10 дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необос­новано отклонен, прокурор обращается с заявлением в со­ответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействующим. К заявле­нию обычно прилагаются:
- копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону;
- копия протеста, вне­сенного в адрес органа, издавшего незаконный акт;
- решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости и иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.
Заявления о признании полностью или частично недейству­ющими нормативных правовых актов и недействительными ненормативных правовых актов органов государственной влас­ти Российской Федерации, органов государственной власти ее субъектов и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности направляются прокурором в арбитражный суд. Соответствующие установления содержатся в положениях статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 15.02.2016).
Пунктом 11 Приказа Генпрокуратуры России от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» установлено, что прокурорам, участвующим в арбитражном процессе, в целях реального исполнения решений судов, минимизации материального и иного ущерба, причиняемого правонарушениями, во всех необходимых случаях ставить перед судом вопрос о принятии обеспечительных мер, заявлять ходатайства о приостановлении действия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, если такие ходатайства не были заявлены на стадии предъявления иска (заявления). Прокурор вправе обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения по искам об оспаривании незаконных правовых актов.
В вышеуказанном Приказе Генпрокуратуры содержатся многие детальные указания, призванные обеспечить твердую, документально подкрепленную прокурорскую позицию. В частности прокурорам, участвующим в рассмотрении дел арбитражными судами, предписывается тщательно готовиться к судебному заседанию, до начала судебного разбирательства детально изучать материалы, послужившие основанием для обращения в суд с иском (заявлением), оценивать имеющиеся в них доказательства на предмет их достаточности и необходимости представления дополнительных доказательств. Прокурор, участвующий в деле, обязан надлежащим образом формировать наблюдательное производство, в котором должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов: иска (заявления), отзывов на него, документов, подтверждающих обоснованность заявленных требований, протоколов судебных заседаний, состоявшихся судебных актов, апелляционных, кассационных жалоб и отзывов на них, а также копии материалов дела, на которые имеются ссылки в жалобе (представлении) прокурора.
Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Список использованной литературы

1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // Российская газета, № 137, 27.07.2002.
2. О парламентском контроле: Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // Российская газета», № 100, 14.05.2013.
3. Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 (ред. от 13.03.2015) «» // Российская газета, № 151-152, 09.08.2001.
4. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 10.02.2016) // Собрание законодательства РФ», 18.02.2002, № 7, ст. 635.
5. Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе: Приказ Генпрокуратуры России от 25.05.2012 № 223 // Законность, № 7, 2012.
6. О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления: Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 № 144 (ред. от 06.02.2013) // СПС «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс] URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=143374 (Дата обращения 09.05.2016г.)
7. Раздъяконова Е.В. Правовая экспертиза нормативных правовых актов: учеб. пособие / Е.В. Раздъяконова, Е.-Д.С.Третьякова; РАНХиГС, Сиб. Ин-т упр. – Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2016. – 168с.

Нормативные акты начинают действовать только в том случае, если получают одобрение представителей Парламента и судов. Однако для внесения закона на рассмотрение необходимо провести специальную правовую экспертизу нормативных правовых актов. Что представляет собой данная процедура? Ответ на этот вопрос будет предоставлен в статье.

Общая характеристика юридической экспертизы нормативно-правовых актов

Если лицо, принимающее участие в законотворческом процессе, изъявит желание составить сборник норм, то ему придется обратить внимание на специальный свод правил и требований к тому, как именно должны выглядеть законы. Причем здесь нет зависимости от какой-либо группы или области, относящейся к составляемому законопроекту. Совокупность принципов, на которых должен будет базироваться нормативный акт, всегда является одинаковой.

Таким образом, правовая экспертиза нормативных и правовых актов является необходимой для реализации проверочных работ в отношении отдельных документов. Специалисты в области юриспруденции проверяют, насколько соответствует предмет законопроекта действующему законодательству.

Цели экспертизы нормативно-правовых актов

Какие именно акты могут быть подвержены проверочным работам? Согласно действующим в России нормам, абсолютно любые: как, федеральные, так и региональные с муниципальными. Сама проверка проводится для выявления противоречий в документах и поиска несоответствующих закону норм. Постановления должностных лиц, приказы, нормативные сборники - все это подлежит экспертной проверке.

Проведение экспертизы нормативно-правовых актов позволяет установить их соответствие следующим документам:

Сама процедура назначается разными способами. Самая частая форма назначения - это судебное разбирательство на предмет реализации обязательств по договору. Могут выступить в качестве инициаторов назначения экспертной проверки и обычные представители из государственного органа.

Что дает экспертиза?

Методика назначения и реализации экспертных проверок является превентивным способом проверки соответствующей документации. Чаще всего это бывает с договорами - специально для того, чтобы в дальнейшем не возникало судебных споров и разбирательств о несоответствии документа закону. Еще одна распространенная причина назначения правовой экспертизы нормативных и правовых актов - контроль над соответствием прописанных норм основам нравственности и правопорядка.

Стоит также отметить, что выявление несоответствующих закону положений в нормативном акте - это далеко не единственная цель, которая может быть поставлена представителями экспертных работ. Куда чаще итогами проверки становится разъяснение тех или иных норм. Здесь стоит вспомнить одну из важнейших функций Конституционного суда - толкование законов и законопроектов. Можно ли сказать, что представленная судебная инстанция проводит правовую экспертизу нормативных и правовых актов? Специалисты в области права не дают однозначного ответа на этот вопрос. И тем не менее, толкование того или иного сборника норм также может являться целью проведения экспертных работ.

Принципы осуществления экспертизы

Порядок проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов базируется на ряде важнейших принципов. Вот, на что здесь стоит обратить внимание:

• Всеобщность . Проверке подлежат все документы.
• Обязательность . Корректировка деятельности субъектами нормотворчества должно реализовываться в строгом соответствии с результатами проверочных работ.
• Независимость представителей экспертных работ, а также граждан, причастных к формированию и разработке документации.
• Ответственность . Сами эксперты держат ответ за результаты проведенных работ - вроде пропущенных нарушений, присвоения статуса "незаконности" законным нормам и т.д.
• Профессионализм . Все специалисты, реализующие экспертную деятельность, обязаны обладать необходимым образованием, соответствующей квалификацией и рядом компетенций.

Естественно, это далеко не все принципы, необходимые для качественной реализации юридической экспертизы. Существуют также и другие, более общие идеи и условия. Это, например, конституционализм, направленность на защиту прав и свобод человека, гуманность и многое другое.

О необходимой документации

Реализация экспертных работ требует предоставления в контрольные органы отдельных документов. Во-первых, это сопроводительное письмо. В письме должны быть указаны контактные данные отправителя, имя и фамилия ответственного лица. Дополнительно должны прилагаться две копии проверяемого нормативного акта. Очень важно, чтобы эти копии были заверены нотариально.

Юридическая служба субъекта, занимающегося внутренним согласованием документации, также должна предоставить ряд необходимых сведений. В контрольный орган подается и специальная пояснительная записка, в которой подробно излагаются основания для принятия формируемого документа. Если нормативный акт, в отношении которого проводится проверка, относится к какой-то определенной юридической группе, то сведения об этой группе также должны быть собраны и оформлены. То же самое касается старых версий проверяемого документа, если, например, существует несколько редакций нормативного акта.

Методы проведения экспертизы

Стоит, наконец, рассказать про саму методику правовой экспертизы нормативных и правовых актов. Согласно заключениям специалистов в области юриспруденции, существуют следующие виды методик:

В результате, составляемым экспертом, может содержаться специальная оценка всех проведенных работ. Именно об оценке и будет рассказано далее.

Вопросы для специалистов

Для определения предмета нормативного акта экспертам задаются довольно банальные, но, в то же время, очень важные вопросы. Составлен ли документ правильно? Есть ли в нем ошибки? Если есть, то какие? Этих трех вопросов уже хватит для оптимального заключения. Однако многие заявители интересуются и тем, присутствуют ли в документе требования нравственности и безопасности, нет ли нарушения прав контрагентов, имеет ли смысл тот или иной пункт, следует ли что-то добавить или убрать и т.д.

Вопросы эксперту направляются в зависимости от конкретной ситуации. Так, одному заявителю необходимо проверить весь документ, а другому - лишь малую его часть. Соответственно, и список вопросов должен быть составлен в соответствии с желаемым результатом.

Критерии оценивания

Каким именно критериям должна соответствовать методика правовой экспертизы нормативных и правовых актов? Вот, на что следует обратить внимание:

Таким образом, экспертно-оценочные работы должна базироваться только на представленных критериях. При этом совершенно не важно, какой именно вид имеет экспертиза. Большинство представленных условий относится не только к правовой, но и к другим группам экспертных работ.

Юридическая основа

Практически любое общественно важное явление в Российской Федерации подлежит государственной и законодательной регламентации. Существует ли юридическая основа, на которой базируются экспертно-правовые работы? Безусловно, составлено множество правовых источников, благодаря которым работает современная система экспертизы нормативно-правовых актов в РФ. В первую очередь здесь стоит выделить российскую Конституцию. Существует и целый ряд Федеральных законов, среди которых:

• ФЗ "О реализации антикоррупционной экспертизы" - содержит основания для осуществления проверки.
• ФЗ "О российской Общественной палате" - в нем закрепляется возможность обращения к экспертам.
• специализированные ФЗ "Об экспертизе в экологической сфере", "О Счетной палате в РФ" и др.

Отдельное внимание стоит уделить и российскому Гражданскому кодексу, в котором экспертные работы регламентируются в части 4.

Модернизационные направления

Если смотреть на проведение экспертно-правовых работ в России объективно, то стоит отметить, что самой системе еще долгое время нужно совершенствоваться. Множество юридических специалистов говорят о существовании в российском праве разного рода коллизий, юридических дыр, а также норм, не соответствующих основному закону государства.
Но в каких именно направлениях может модернизироваться рассматриваемая система? Вот что здесь стоит отметить:

• принятие единого федерального закона об экспертизе, который объединил бы в себе нормы из части 4 Гражданского кодекса, специализированные нормативные акты, постановления и т.д.
• объединение известных форм экспертных работ в одну процедуру;
• введение административной или даже уголовной ответственности для экспертов за неправильные, ложные или не вовремя предоставленные заключения;
• создание в регионах специальных комиссий для проведения экспертизы муниципальных нормативных и правовых актов;
• выведение экспертных работ из ряда полномочий государственных органов и передача их независимым общественным экспертам.

Чем быстрее будут приниматься решения в представленных областях, тем лучше и качественнее заработает вся рассматриваемая система.

Примеры экспертной работы

Стоит привести несколько простых примеров, позволяющих лучше понять, каким именно образом должны реализовываться экспертные работы, а также в каких целях. Вот, что здесь стоит отметить:

• Возникновение спорных моментов во время судебного разбирательства по тому или иному документу. Как правило, судья сам принимает решение о назначении экспертных работ.
• Составляется сделка на приобретение недвижимости. При этом сами стороны сделки не до конца уверены в возможной финансовой выгоде. Для минимизации рисков следует заказать у специалиста проведение экспертной проверки.
• Заключается брачный договор. Для соблюдения интересов обеих сторон договор тщательно рассматривается на соответствие Семейному кодексу РФ.

Частые противоречия при проведении экспертизы проектов нормативных и правовых актов

Как уже понятно, все нормативные акты проверяют на соответствие Конституции, ФКЗ или ФЗ. К типичным противоречиям, которые выявляются экспертами, следует отнести:

В настоящее время немалое количество нормативных актов нужно подвергнуть проверке.

Как выглядит экспертное заключение?

После проведения контрольно-оценочных, экспертно-правовых или любых других работ обязательно должно быть составлено специальное заключение. В нем должна отражаться информация следующего характера:

• реквизиты акта с изменениями и дополнениями (если таковые имели место быть);
• оценивание компетенции;
• соответствие акта Конституции РФ;
• повод исследования и т.д.

Заключение экспертизы нормативного правового акта составляется сразу же после завершения всех необходимых работ, после чего направляется заказчику.

Экспертиза относится к одной из важнейших технологических составляющих эффективной правотворческой деятельности. Она не только позволяет обеспечить надлежащий уровень подготовки конкретного нормативного акта, но и способствует созданию обоснованной системы принимаемых правовых решений, их согласованности, а также выявлению негативных последствий, которые может вызвать реализация того или иного решения. Использование данных экспертизы в правотворческой работе помогает переводить новые конструктивные идеи на профессиональный язык юридических категорий и тем самым повышать качество принимаемого нормативного акта, коэффициент его регулирующего воздействия.

В настоящее время наблюдается тенденция к развитию и расширению института экспертиз, который утверждается по преимуществу в практике российского законотворчества. Законопроекты проходят «проверку на зрелость» у отечественных специалистов, обсуждаются с привлечением авторитетных зарубежных экспертов, международных организаций (МОТ, Комиссия ООН по правам человека, Международный валютный фонд, Европейская экономическая комиссия и др.). Основная часть законопроектов перед рассмотрением их непосредственно законодательным органом предварительно направляется на экспертизу правовой службы самого законодательного органа. Сравнительно новым видом экспертизы, введенным в практику законотворческой деятельности, является общественная экспертиза законопроекта, проводимая Общественной палатой РФ. Общественная экспертиза имеет целью выявление степени учета и согласования в процессе законодательного регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества. Тем самым будущему законодательному решению заранее обеспечивается определенная поддержка общественных интересов. Основным ориентиром в осуществлении Общественной палатой экспертной деятельности служат нормы Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 20.04.2014) «Об общественной палате Российской Федерации» .

Экспертиза нормативного правового акта рассматривается в качестве элемента системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом правового воздействия .

В основе методологии экспертно-аналитической деятельности лежат общие методы анализа и оценок. Экспертный анализ предполагает исследование текста проекта с целью уяснения существа регулируемых проектируемым актом вопросов, а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате проведенного анализа производится оценка представленного проекта с точки зрения наличия в нем достоинств и недостатков; социальной значимости принимаемых решений; связей проекта с другими, задействованными уже правовыми и неправовыми механизмами. Экспертный анализ должен отвечать требованиям полноты, всесторонности, что позволяет обеспечить взвешенную оценку проекта, обоснованность формулируемых по нему выводов. Для этого важно располагать исчерпывающей информацией, включающей материалы и документы, связанные с подготовкой проекта (в том числе отзывы и заключения, полученные в ходе его согласования и обсуждения); пользоваться банками данных по законодательству Федерального информационного центра.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов предполагает как юридическую их оценку (правовая экспертиза), так и оценку с точки зрения профильной направленности (специализированная экспертиза).

Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта на предмет его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая международно-правовые акты; обоснованности выбора формы акта; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. Целью правовой экспертизы является сопоставление подготовленного проекта с действующими нормативными актами на предмет определения встроенности его в общую систему правовых актов. При этом оценивается взаимосвязь отдельных предписаний самого проекта, выявляются возможные противоречия, несогласованности в его тексте.

Что касается законопроекта, то его правовая оценка помимо перечисленного должна установить также связь будущего закона с системой действующего законодательства. Важно обоснование необходимости именно законодательного урегулирования конкретной ситуации (проблемы); оправданности принимаемых правовых решений с учетом тенденций и перспектив развития соответствующей сферы законодательства. Экспертиза помогает отследить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции РФ и отображающих современные политические реалии, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные наличием или отсутствием межсистемных связей .

Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего акта - экономической, финансовой, технической, экологической, социальнопсихологической и пр. Разновидностью специализированной экспертизы признается лингвистическая экспертиза, которая сводится главным образом к оценке соответствия текста проектируемого акта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей правовых текстов. Примечательно, что такой вид экспертного анализа широко используется в практике зарубежных стран. Например, в министерстве юстиции Канады сформирована группа лингвистов, которые входят в состав отдела законопроектных работ. В Великобритании несколько парламентских советников специализируются на вопросах нейролингвистической юриспруденции.

К наиболее важным, принципиальным положениям, концентрировано отражающим сущностные, закономерные черты экспертного исследования, особенности его практического осуществления, могут быть отнесены: профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений, а также требование полноты анализа проекта и обоснованности сделанных по нему выводов.

В качестве экспертов целесообразно привлечение специалистов, обладающих конкретными знаниями в той или иной области в зависимости от содержания проекта. Этим обеспечивается в первую очередь профессиональная оценка содержания проекта. Такая практика весьма полезна и дает возможность более полно учесть новые тенденции в развитии соответствующей правовой сферы.

С принципом профессионализма экспертов непосредственно связан принцип их самостоятельности в принятии решений, поскольку в своих выводах эксперт призван опираться на собственные специальные познания в сфере юриспруденции либо в иной области знания. Эксперт ответственен за качество результатов своей деятельности. Вместе с тем он свободен в выборе той или иной позиции. При наличии особого мнения не согласных с общими выводами экспертов оно должно рассматриваться наряду с основными результатами, полученными в процессе проведенной экспертизы. Необходимо также создать предпосылки для делового, коллегиального обсуждения вопросов, возникающих в связи с экспертизой проекта, и гарантировать равенство экспертов при постановке ими вопросов, внесении предложений в ходе проведения экспертизы.

Важным условием, обеспечивающим действительную свободу выбора экспертом позиции в оценке качества проектируемого акта, является независимость эксперта в пределах предоставленных ему полномочий. Это означает, что эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывался проект. В этом случае он не будет связан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза. Кроме того, в качестве экспертов целесообразно привлекать организации и лиц, не принимавших непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта, что поможет им быть непредвзятыми в своих оценках.

Следование требованию полноты анализа проекта предполагает необходимость формулирования по нему обоснованных выводов. Выводы эксперта призваны отражать наиболее существенные аспекты предлагаемого решения конкретной правовой задачи. Надлежит высказать суждение о характере проблемной ситуации, требующей правовой регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения. Особо должно быть отмечено, какие позитивные и негативные последствия может повлечь за собой предлагаемое решение, своевременно ли его принятие, учитывая тенденции и перспективы развития соответствующей правовой сферы. Немаловажное значение имеет оценка соответствия принимаемого акта в его расходной части тем материальным средствам, которые могут быть выделены государством на покрытие данных расходов.

При экспертном исследовании наряду с методами общего характера достаточно широко используются специальные методы, способствующие повышению потенциала этой деятельности, среди которых особое место отводится социологическому методу, методам сравнительного правоведения, обобщения, комплексного исследования и др.

Обоснованности социальной значимости правовых решений способствует использование статистических данных, данных социологических исследований, материалов существующей практики правового регулирования (включая зарубежную практику) по данной проблеме. Плодотворна идея организации изучения тенденций развития законодательства, проведения конкретно-социологических исследований для выявления интересов, особенно в тех сферах общественных отношений, в которых предполагается принятие базовых законов.

С учетом развития новых тенденций в правотворчестве, в экспертно-аналитической деятельности целесообразно активнее использовать данные мониторинга, проводимого в соответствующих сферах социально-экономической жизни. В связи с этим весьма позитивно можно оценить наметившееся ныне расширение практики прогнозирования социально-экономической и политической ситуации с разработкой системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровнях. Во многом этому способствуют возможности автоматизированной системы учета и баз данных правовых актов РФ и ее субъектов.

Для экспертной оценки проекта нормативного правового акта в ситуации, когда необходимо выявление его связей и зависимостей с другими правовыми механизмами, весьма действенным может оказаться метод сравнительного правоведения. Особенно важно использование этого метода применительно к предварительной экспертизе альтернативных проектов (практика внесения таких проектов существует). В случае представления помимо основного альтернативных проектов, экспертизу целесообразно проводить одновременно по всем имеющимся вариантам внесенного проекта, с тем, чтобы выявить преимущества в урегулировании проблемной ситуации каждым из них.

При выработке новых методик проведения экспертно-аналитической деятельности (в том числе сравнительного анализа) важно использование зарубежного опыта организации данной работы, учитывая, что в некоторых зарубежных странах этот институт действует достаточно давно и успешно. Например, велико ее значение в работе Конгресса - высшего законодательного органа США. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается здесь тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в составе которого около 300 видных юристов. Аналогичный орган, призванный следить за юридической отработкой законодательных актов, действует в Нидерландах. Изучение этой практики дает возможность более полно учесть зарубежный опыт, достижения мировой науки, новые тенденции в развитии законодательства.

Сегодня в отечественной практике при проведении разного рода экспертиз весьма востребован метод обобщения. Он наиболее результативен применительно к экспертизе законодательных актов субъектов Федерации, проводимой Министерством юстиции РФ .

Данная экспертиза предполагает оценку проекта закона субъекта Федерации как с точки зрения соответствия его Конституции РФ, федеральному законодательству, так и законодательству данного субъекта Федерации; соотносимое™ содержания и формы акта с объемом и характером компетенции законодательного (представительного) органа субъекта; обеспеченности проектируемых норм финансовыми и другими средствами.

Важно учитывать специфику, которая наблюдается в объеме отношений, регулируемых законодательными актами субъектов Федерации, структуре и содержании этих актов, более конкретных методах регулирования, круге адресатов . Экспертиза в данном случае помогает выявить положительный опыт законодательного регулирования в регионах, разработать на этой основе аналитические материалы, касающиеся состояния действующего регионального законодательства. При этом работа по систематическому обобщению результатов экспертизы ставит целью выявление наиболее типичных ошибок, допускаемых правотворческими органами субъектов Федерации, распространения позитивного опыта в регламентации региональных общественных отношений, а также для обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству.

Все большее распространение в настоящее время получают различные прикладные методы и технологии экспертизы проектов, в частности метод целевого анализа, методы терминологического, фактографического, содержательного поиска. Применение такого рода технологий при экспертизе проектов позволяет осуществлять своеобразный контроль, помогающий отслеживать случаи противоречия проектируемых норм действующему законодательству и соответственно предупреждать саму возможность появления юридических противоречий, а в целом обеспечивать необходимый баланс в регулировании соответствующей сферы общественных отношений.

Существенную роль в осуществлении качественной, эффективной экспертно-аналитической деятельности призвано играть научно-методическое обеспечение. В арсенале такого обеспечения помимо научно-теоретических разработок задействованы самые разнообразные приемы, средства, в том числе организационно-правовые. Наиболее действенным средством, способным повысить эффективность экспертно-аналитической деятельности, сегодня являются вырабатываемые юридической наукой методические материалы рекомендательного характера: различные методики, правила, рекомендации. Такого рода материалы призваны служить разумной унификации экспертноаналитической деятельности, оптимальной выработке возможно единообразных подходов к анализу и оценке проектов нормативных правовых актов.

С учетов профиля рассматриваемого проекта может возникнуть необходимость в проведении комплексной экспертизы. Такая форма организации экспертизы позволяет выйти «за пределы» анализа лишь правовых явлений и вторгнуться в сферу иных отношений (экономических, политических и др.) . Методологическая ценность комплексного подхода состоит в том, что он помогает с достаточной полнотой оценить предлагаемое в проекте многоплановое правовое регулирование. К тому же комплексная экспертиза дает возможность обнаружить такие, к примеру, факторы системного характера, как нормативные коллизии . В рассматриваемой ситуации важно привлечение к экспертизе специалистов разных отраслей знания, хорошо разбирающихся в специфике соответствующей отрасли и способных на достаточно профессиональном уровне осуществить системную (комплексную) экспертизу проекта нормативного правового акта.

Особая роль в создании нормативного правового акта сегодня отводится научной экспертизе. В рамках экспертно-аналитической деятельности наука ставит перед собой задачу исследования факторов, способствующих повышению эффективности принятия правовых решений и включающих в себя экспертную систему определения приоритетных направлений правового регулирования; научные стандарты экспертно-аналитической деятельности; критерии оценки эффективности проектируемого акта. Системному анализу подвергаются факторы, негативно влияющие на качество и эффективность принимаемого решения, разрабатываются способы их нейтрализации. В качестве обязательного компонента научный анализ включает в себя прогностическую оценку эффективности будущего акта, что позволяет своевременно выявлять имеющиеся в нем дефекты юридического, социального, экономического характера и таким образом избегать их возможных негативных последствий.

В последние годы все большую актуальность приобретают проблемы исследования нормативных правовых актов и их проектов на наличие в них коррупциогенных факторов, чему призвана служить антикоррупционная экспертиза. По своему предмету и признакам антикоррупционная экспертиза представляет собой особый вид экспертизы. Ее назначение связывают с необходимостью выявления коррупциогенных факторов, т.е. заложенную в нормативном правовом акте возможность способствовать коррупционным проявлениям при реализации акта, а также устранения такой возможности.

Основным ориентиром в работе по проведению антикоррупционной экспертизы на федеральном уровне выступают нормы Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» . Методическую помощь в организации проведения такой экспертизы призваны оказывать утвержденные постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов . На уровне федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления приняты акты, утверждающие правила проведения антикоррупционной экспертизы в соответствующем ведомстве.

Учитывая специфику антикоррупционной экспертизы, особое внимание необходимо уделить субъектам, осуществляющим эту деятельность. В соответствии с установленными нормативами экспертиза может проводиться органами прокуратуры, Минюстом России, другими федеральными органами исполнительной власти, независимыми экспертами. При этом в качестве независимого эксперта вправе выступить любое юридическое либо физическое лицо, получившее соответствующую аккредитацию.

Порядок и условия аккредитации независимых экспертов осуществляется на основе приказа Минюста России от 27.07.2012 № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции РФ по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Одним из обязательных требований, предъявляемым к независимым экспертам, является наличие у них профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет.

В целях выработки единообразных подходов к проведению антикоррупционной экспертизы всеми субъектами, уполномоченными на ее проведение, целесообразно ориентироваться на установленный Методикой перечень типичных коррупциогенных факторов, способствующих возникновению условий для коррупции (необоснованно широкие возможности подзаконного нормотворчества; отсутствие или неполнота административных процедур; чрезмерное допущение полномочий, основанных на усмотрении должностного лица и др.). Проведение антикоррупционного анализа нормативного правового акта в соответствии с установленным составом типичных коррупциогенных факторов к тому же дает возможность сопоставить оценку акта на коррупциогенность, полученную официальной и независимой экспертизой, что существенно повышает значение последней . Особое внимание при проведении антикоррупционной экспертизы необходимо уделять анализу целей и задач, а также идее и предмету правового регулирования нормативного правового акта, давать оценку соблюдения актом необходимого баланса интересов (частных, публичных).

Практическим результатом проведенной экспертизы является экспертное заключение. Содержание заключения включает в себя оценочный вывод о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов. Согласно п. 6 ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ в случае возникновения разногласий при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов они разрешаются в порядке, установленном Правительством РФ. По возможности в заключении формулируются рекомендации. К таковым можно, например, отнести: уточнение существующих либо введение новых административных процедур; оптимизацию требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; введение форм контроля за совершением должностными лицами действий в отношении граждан и организаций в части, касающейся предмета нормативного правового акта.

В связи с расширяющейся практикой осуществления антикоррупционной экспертизы в рамках проведения мониторинга правоприменения существенное значение приобретает совершенствование действующих Правил, и Методики проведения антикоррупционной экспертизы в части увязывания их с технологиями мониторинга правоприменения . Мониторинг может быть достаточно эффективно использован для анализа действующих нормативных правовых актов. Такой анализ позволяет наглядно представить состояние указанных актов. Это совпадает с целями и задачами, определенными Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657, которые сводятся к необходимости своевременной корректировки законодательства и повышения его качества Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность: Материалы науч. конф. ИЗиСП «Актуальные вопросы разработки научно-методической базыпроведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность» (Москва, 5 ноября 2008 г.) // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 132.

В результате изучения данной главы обучающийся будет:

знать

• понятие и признаки правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
• принципы и функции правовой экспертизы;
• структуру заключения эксперта по результатам проведения правовой экспертизы;

уметь

• анализировать тексты нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
• аргументировать свою позицию по выявленным недостаткам исследуемого акта;

владеть

• навыками юридического исследования проектов нормативных правовых актов на предмет соответствия их Конституции РФ, федеральным законам, наличия юридико-технических ошибок;
• юридической терминологией в сфере экспертной деятельности.

Понятие, признаки и виды правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Процесс правотворческой деятельности сопровождается производством различных видов экспертиз законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов.

Экспертиза (от лат. experior - пробовать, испытывать) - исследование какого-либо вопроса, которое осуществляется лицом, обладающим специальными познаниями в той или иной области, завершающееся вынесением заключения.

Подобные толкования термина «экспертиза» встречаются в большинстве словарей, научных исследований, учебниках и т.д.

Экспертиза нормативных правовых актов в последние годы вызывает интерес у представителей органов государственной власти, в обществе, в научных кругах, о чем свидетельствуют принятые для регулирования этой деятельности нормативные правовые акты, защищенные диссертации, опубликованные монографии, публичные обсуждения и т.п. Подобное внимание вызвано тем, что бурные преобразования, происходящие в России, требуют по-настоящему качественной и эффективной нормативной базы, чего нельзя добиться без критического исследования проектов законов и подзаконных актов.

Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов характеризуется следующими чертами :

• а) экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является обязательной составляющей правотворческого процесса;
• б) экспертиза нормативных правовых актов и их проектов выступает в качестве превентивной меры устранения негативных факторов в этих документах;
• в) ее объектом являются действующие нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов;
• г) последствием ошибки в проведении экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является дефектность правового акта;
• д) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является несудебиой экспертизой.

Наиболее распространенные виды экспертиз представлены на рис. 7.1. Кратко охарактеризуем некоторые из них.

Педагогическая экспертиза , как сказано в ст. 94 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», проводится в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися. Проведение педагогической экспертизы организуется органами исполнительной власти, которые привлекают для этого физических и юридических лиц, имеющих необходимую квалификацию. Порядок проведения педагогической экспертизы утвержден постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания», а форма заключения - приказом Министерства образования и науки РФ от 25 апреля 2014 г. № 410 «Об утверждении формы заключения по результатам проведения педагогической экспертизы».

Рис. 7.1.

Криминологическая экспертиза - это исследование, которое проводится в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов с целью установления их возможной криминогенное™. В частности, как отмечает Л. В. Пинчук, в результате криминологической экспертизы дается оценка :

• соответствия нормативных правовых актов и их проектов социальным потребностям общества в области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности;
• допустимости принятия, изменения и реализации законов и подзаконных актов с точки зрения их влияния на детерминанты преступности;
• вероятных последствий антикриминогенного характера.

Подобные исследования проводятся не только с привлечением криминологов, специалистов в уголовном, уголовно-процессуальном и других отраслях права, по и с участием экономистов, социологов, политологов и т.д. Результатом криминологической экспертизы является подготовка заключения, содержащего предложения и рекомендации по совершенствованию нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта.

Лингвистическая (юридико-лингвистическая) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится для оценки их соответствия правилам литературного русского языка с учетом юридической специфики. Как правило, эти исследования проводятся юридическими службами или подразделениями государственных органов, органов местного самоуправления, отвечающими за документооборот. В процессе лингвистической экспертизы выявляются недостатки в тексте нормативного правового акта или его проекте, в частности, грамматические, стилистические, логические и иные ошибки, а также даются рекомендации по их устранению.

Экологическая экспертиза , как следует из ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», предполагает установление соответствия исследуемого документа экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологическая экспертиза может быть как государственной, так и общественной.

Описанные выше, а также другие виды экспертиз нормативных правовых актов имеют общей целью увеличение уровня качества принимаемых и действующих нормативных правовых актов. В большинстве случаев в отношении одного акта осуществляется несколько видов исследований, при этом правовая, антикоррупционная и лингвистическая экспертизы практически всегда являются неотъемлемыми составляющими правотворческого процесса .

Понятие «правовая экспертиза» в широком смысле включает в себя множество различных видов экспертиз, которые проводятся по основаниям и в порядке, установленным нормативными правовыми актами, а их результаты используются при принятии юридических решений (криминалистическая, военно-врачебная, медико-социальная, экологическая И др.).

Применительно к исследованию нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в литературе и правовых актах встречаются понятия «правовая экспертиза» и «юридическая экспертиза», которые тождественны друг другу.

В узком смысле правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - это исследование законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов, проводимое на основании нормативного предписания компетентным в сфере юриспруденции субъектом, с целью определения его соответствия системе законодательства и требованиям юридической техники, в результате которого выносится мотивированное заключение.

Вместе с тем следует отметить, что есть авторы, считающие, что юридическая экспертиза и правовая экспертиза различаются между собой по характеру исследования - в первом случае рассматривается вопрос соответствия документа вышестоящим правовым актам, во втором - требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям .

Специфическими чертами правовой экспертизы нормативного правового акта являются :

• а) особый предмет исследования - допустимость и правомерность принятия потенциального или действующего нормативного правового акта с учетом действующей системы источников права;
• б) определенный набор методов исследования (формально-юридический, системный, логический, сравнительно-правовой);
• в) наличие специальных субъектов, полномочных осуществлять ее проведение;
• г) особый характер экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами-юристами анализа.

В зависимости от оснований классификации можно выделить следующие виды правовых экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов .

• По объекту экспертизы:
  • - правовая экспертиза нормативного правового акта;
  • - правовая экспертиза проекта нормативного правового акта.
• По видам проектов нормативных правовых актов, в отношении которых проводится правовая экспертиза:
• - правовая экспертиза законопроектов;
• - правовая экспертиза проектов подзаконных актов.
• По последовательности проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:
  • - первичная правовая экспертиза;
  • - последующая правовая экспертиза (повторная и дополнительная).
• По субъектам проведения правовой экспертизы:
• - правовая экспертиза, проводимая юридическим подразделением федерального органа исполнительной власти;
• - правовая экспертиза, проводимая Минюстом России;
• - правовая экспертиза, проводимая иными государственными органами (Государственно-правовым управлением Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, правовыми управлениями Государственной думы и Совета Федерации Федерального собрания РФ и др.).
• По числу участников проведения экспертизы:
  • - правовая экспертиза, осуществляемая единолично одним экспертом;
  • - правовая экспертиза, осуществляемая группой экспертов.
• По числу объектов правовой экспертизы:
• - однообъектная правовая экспертиза (один нормативный правовой акт или проект нормативного правового акта);
• - многообъектная правовая экспертиза.

Таким образом, правовая экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится для того, чтобы в результате правотворческой деятельности был создан качественный документ, который мог бы полноценно регулировать общественные отношения, не создавая при этом возможностей для толковательных и право- реал изационных ошибок.

В настоящий документ вносятся изменения на основании приказа Минюста России от 02.10.2019 N 223 .

Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРИКАЗ

Документ не нуждается в госрегистрации
Министерства юстиции Российской Федерации. -
Письмо Минюста России от 10.08.2012 N ВП-01/14150-12
____________________________________________________________________

____________________________________________________________________
Документ с изменениями, внесенными:
;
;
;
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.10.2018, N 0001201810050042).
____________________________________________________________________

В целях совершенствования организации работы по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия и федеральным законам

приказываю:

2. Признать утратившими силу приказы Министерства юстиции Российской Федерации:

от 29 октября 2003 года N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" ;

от 6 мая 2005 года N 59 "О внесении изменений и дополнений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 года N 278 ";

от 9 марта 2007 года N 46 "О внесении изменений в ";

от 26 августа 2008 года N 181 "О внесении изменений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29.10.2003 N 278 ".

Министр
А.В.Коновалов

Приложение. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Приложение
к приказу
Министерства юстиции
Российской Федерации
от 31 мая 2012 года N 87

I. Общие положения

1. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Методические рекомендации) разработаны для использования в центральном аппарате и территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации (далее - территориальные органы) при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (далее - правовая экспертиза).

2. При проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - правовые акты) рекомендуется руководствоваться следующими нормативными правовыми актами:

;

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст.5005; 2000, N 31, ст.3205; 2002, N 19, ст.1792; N 30, ст.3024; N 50, ст.4930; 2003, N 27 (часть II), ст.2709; 2004, N 25, ст.2484; N 50, ст.4950; 2005, N 1 (часть I), ст.17, 25; N 30 (часть I), ст.3104; 2006, N 1, ст.10, 13, 14; N 23, ст.2380; N 29, ст.3124; N 30, ст.3287; N 31 (часть I), ст.3427, 3452; N 44, ст.4537; N 50, ст.5279; 2007, N 1 (часть I), ст.21; N 10, ст.1151; N 13, ст.1464; N 18, ст.2117; N 21, ст.2455; N 26, ст.3074; N 30, ст.3747, 3805, 3808; N 43, ст.5084; N 46, ст.5553; 2008, N 13, ст.1186; N 29 (часть I), ст.3418; N 30 (часть I), ст.3597, 3613; N 30 (часть II), ст.3616; N 48, ст.5516; N 49, ст.5747; N 52 (часть I), ст.6229, 6236; 2009, N 7, ст.772; N 14, ст.1576; N 29, ст.3612; N 48, ст.5711; N 51, ст.6156, 6163; 2010, N 14, ст.1549; N 15, ст.1736, 1738; N 19, ст.2291; N 23, ст.2800; N 31, ст.4160; N 40, ст.4969; N 41 (часть II), ст.5190; N 46, ст.5918; N 47, ст.6030, 6031; N 49, ст.6409; N 52 (часть I), ст.6984, 6991; 2011, N 1, ст.18; N 17, ст.2310; N 27, ст.3868; N 29, ст.4283; N 30 (часть I), ст.4572, 4590, 4594; N 31, ст.4703; N 48, ст.6727, 6730, 6732; N 49 (часть I), ст.7039, 7042);

Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 33, ст.3356; 2003, N 25, ст.2515; 2010, N 4, ст.368);

Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодатель-ства Российской Федерации, 2004, N 42, ст.4108; 2005, N 44, ст.4535; N 52 (часть III), ст.5690; 2006, N 12, ст.1284; N 19, ст.2070; N 23, ст.2452; N 38, ст.3975; N 39, ст.4039; 2007, N 13, ст.1530; N 20, ст.2390; 2008, N 10 (часть II), ст.909; N 29 (часть I), ст.3473; N 43, ст.4921; 2010, N 4, ст.368; N 19, ст.2300; 2011, N 21, ст.2927, 2930; N 29, ст.4420; 2012, N 8, ст.990);

постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 24, ст.2281; 2000, N 49, ст.4826, 2010, N 9, ст.964);

постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 49, ст.4826; 2010, N 9, ст.964);

приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 25 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 года N 40 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31738), от 7 апреля 2014 года N 62 Положение о Главном управлении);
приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .

приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 года N 41 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31739), от 7 апреля 2014 года N 62 (зарегистрирован Минюстом России 08.04.2014, регистрационный N 31842) (далее - Положение об Управлении).
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .

3. Правовая экспертиза проводится Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления (далее - Департамент) и территориальными органами.
приказом Минюста России от 2 июля 2015 года N 165 .

4. Департамент проводит правовую экспертизу во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по обращениям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или по собственной инициативе.
________________
Подпункт 11 пункта 6 Положения о Департаменте конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления, утвержденного приказом Минюста России от 02.02.2015 N 22.
приказом Минюста России от 2 июля 2015 года N 165 .

5. Территориальные органы проводят правовую экспертизу правовых актов, поступивших в порядке, установленном пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (далее - Указ N 1486) и пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации , утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 904 (далее - Положение).

Территориальные органы проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Минюста России, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе, а управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - управление) также по поручению Главного управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - главное управление).
________________
Подпункт 17 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 16 пункта 6 Положения об Управлении .
(Сноска в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .

6. Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации , совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

7. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (территориальный орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста России (территориального органа), но не более чем на один месяц.
_________________
Пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" .

II. Проведение правовой экспертизы

8. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер.
_________________
Нормативность акта определяется с учетом пунктов 9 , 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" ("Российская газета", N 276, 2007).


Правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится.

При поступлении правового акта, вносящего изменение в ранее принятый правовой акт, рекомендуется проводить правовую экспертизу измененного правового акта и составлять экспертное заключение на измененный правовой акт. Если правовой акт, вносящий изменение в ранее принятый правовой акт, устанавливает новые нормы, возможно составление экспертного заключения также на акт о внесении изменений.

Если в срок, установленный для проведения правовой экспертизы правового акта, в территориальный орган поступили правовые акты, вносящие в него изменения, правовая экспертиза правового акте проводится с учетом всех внесенных в него изменений.

Правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших правовой акт.

9. В случае проведения правовой экспертизы правового акта, признающего утратившими силу другие правовые акты, приостанавливающего или продлевающего их действие, следует оценивать компетенцию органа на принятие указанного правового акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате признания утратившим силу, приостановления или продления действия правового акта.

10. Повторной правовой экспертизе подлежат правовые акты, поступившие в территориальный орган в порядке, установленном пунктом 2 Указа N 1486 , пунктом 7 Положения , и в отношении которых ранее территориальным органом была проведена правовая экспертиза.

Повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить в сроки, указанные в пункте 7 Методических рекомендаций, в следующих случаях:

принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом;

есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено;

по поручению Минюста России, главного управления, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по собственной инициативе;

при проведении обзоров нормотворчества субъектов Российской Федерации, если после проведения правовой экспертизы прошло более 6 месяцев;

в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций.

Повторная правовая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности территориального органа и (или) оказания ему практической помощи.

В случае принятия федерального закона или иного акта федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом, повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить по истечении трехмесячного срока после принятия соответствующего федерального закона.

11. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
_________________
Правовая оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта проводится при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) акта.

12. Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на соответствие основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, о также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (статьи 71 , , , ) и федеральными законами.

При этом следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
_________________
Пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .

13. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере выявляется место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, ной решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Необходимо также учесть все изменения, внесенные в федеральные нормативные правовые акты, а также в правовые акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 1 (часть I), ст.15; N 52 (часть I), ст.5597; 2006, N 27, ст.2881; 2007, N 1 (часть I), ст.14; N 49, ст.6071; 2009, N 19, ст.2283; 2010, N 6, ст.566; N 32, ст.4298; 2011, N 23, ст.3263).

14. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших правовой акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса. Оценивая компетенцию органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации на принятие правового акта, рекомендуется, в частности, учитывать следующее:
_________________
Пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" .

а) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в , 26.3 , 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;

б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 19, ст.2716; N 30 (часть I), ст.4590);

в) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (часть 2 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3823; 2013, N 31, ст.4191) и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3824; 1999, N 28, ст.3487; 20 П, N 30 (часть I), ст.4593));
приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

г) законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие ответственность за административные правонарушения, могут предусматривать санкции, в случае, если они устанавливаются в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения ( (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 1 (часть I), ст.1; 2011, N 30 (часть I), ст.4601)).

15. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

При проведении правовой экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" ("Российская газета", 2005, N 248). Согласно указанному постановлению "суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны;
(Подпункт в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

в) подпункт утратил силу с 5 октября 2018 года - ;

г) подпункт утратил силу с 5 октября 2018 года - приказ Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части".

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.

16. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением порядка принятия (обнародования) правовых актов, предусмотренного федеральным законодательством и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.

Например, Бюджетным кодексом Российской Федерации () установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

17. В ходе правовой экспертизы рекомендуется оценивать также соблюдение правил юридической техники, а именно: наличие набора реквизитов, правильность использования юридической терминологии и др.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма принятия;

наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа);

название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания;

номер;

полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;

источник официального опубликования;

дата (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать:

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической техники, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов.
________________
Письмо Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.11.2003 N вн2-18/490.

18. Для повышения эффективности и оптимизации деятельности территориальных органов по проведению правовой экспертизы рекомендуется проводить регулярный анализ выявляемых в правовых актах противоречий федеральному законодательству, с целью определения наиболее типичных.

Также целесообразно анализировать опыт проведения правовой экспертизы другими территориальными органами с использованием федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Специфика субъекта Российской Федерации, обусловленная своеобразием экономического, политического и иного положения, отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов противоречия федеральному законодательству, изучение которых также необходимо.

19. К типичным противоречиям правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству можно отнести:

ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов:

по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

нарушающих принцип разделения властей;

по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;

нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта;

наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции Российской Федерации и других актов федерального законодательства.

20. Признаками противоречия правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству также могут являться:

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства;

неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта;

принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;

нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;

запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом;

разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом;

изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений;

иные признаки.

21. В правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства.

В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта.

22. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует рассматривать как противоречие федеральному законодательству.

Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.

23. Вывод о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом возможности обращения в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования.

III. Подготовка экспертного заключения

24. По результатам проведения правовой экспертизы составляется экспертное заключение.

В экспертном заключении о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется отражать следующие сведения:

реквизиты правового акта (в случае если проводится правовая экспертиза правового акта с изменениями и дополнениями, то указываются также реквизиты правового акта, вносящего изменения и дополнения, принятие (издание) которого послужило поводом проведения экспертизы);

повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательства, поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, обращения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запросы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, поручения Минюста России, поручения главного управления (для управлений), а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций);

предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние правового регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался правовой акт), необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации;

вывод о несоответствии содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта;

оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической техники;

результаты антикоррупционной экспертизы правового акта.
(Пункт в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 21 сентября 2015 года N 219 .

25. В экспертном заключении о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется делать вывод о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также отражать сведения, указанные в абзацах 3, 4, 10, 11 пункта 24 Методических рекомендаций.
(Пункт в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 21 сентября 2015 года N 219 .

26. При составлении экспертного заключения о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого правового акта, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы правового акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствие.

При описании норм правового акта рекомендуется указывать:

положение правового акта (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть), противоречащее Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также его содержание;

нарушенные положения Конституции Российской Федерации , федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть) и их содержание.

Например: "Подпунктом * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * установлено полномочие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации * в области здравоохранения по определению порядка проведения медицинских экспертиз. Вместе с тем согласно пункту 20 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 (Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, N 33, ст.1318; Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст.3607; 2007, N 1 (часть I), ст.21; 2009, N 52 (часть I), ст.4590) установление порядка организации и производства медицинских экспертиз отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан.

Таким образом, подпункт * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, поскольку принят с превышением полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством.".

Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров рассматриваемых положений нормативных актов, например: "пункт * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит статье * Федерального закона *".

Если вывод о противоречии нормы правового акта аргументируется несколькими логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать, каким конкретно из них противоречит норма правового акта.

Вывод по результатам проведения правовой экспертизы может быть аргументирован ссылкой на акты судебных органов и нормы международного права.

27. Экспертное заключение территориального органа оформляется по образцу согласно приложению N 1 к Методическим рекомендациям и подписывается начальником территориального органа либо лицом, его замещающим. По решению начальника территориального органа право подписывать экспертные заключения может быть предоставлено заместителю, курирующему вопросы проведения правовой экспертизы.

Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы Департаментом оформляется по образцу согласно приложению N 2 к Методическим рекомендациям и подписывается в соответствии с требованиями Регламента Министерства юстиции Российской Федерации , утвержденного приказом Минюста России 27 января 2010 года N 8 (зарегистрирован Минюстом России 28 января 2010 года, регистрационный N 16096), с изменениями, внесенными приказом Минюста России от 5 сентября 2011 года N 306 (зарегистрирован Минюстом России 12 сентября 2011 года, регистрационный N 21771).

28. Экспертное заключение по результатам проведения повторной правовой экспертизы правового акта по запросам (обращениям) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе направляется указанным органам и должностным лицам.

В экспертном заключении рекомендуется оценить доводы о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наличие в нем коррупциогенных факторов, указанных в соответствующем запросе (обращении).
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .

IV. Организация работы по приведению правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством

29. При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений следует направлять в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, и в копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования. При этом подготовка сопроводительного письма в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, не требуется.
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
________________
Подпункт 21 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 18 пункта 6 Положения об Управлении .
(Сноска в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .


Абзац исключен - приказ Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 ..

В органы прокуратуры не рекомендуется направлять заключения, содержащие только замечания юридико-технического, редакционного, терминологического и стилистического характера, а также если характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.

Экспертное заключение на правовой акт, затрагивающий компетенцию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.

При необходимости Департаментом могут быть подготовлены: проект указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению противоречий Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

30. При несогласии органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего правовой акт, и органа прокуратуры с выводами экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов территориальному органу рекомендуется направить правовой акт для рассмотрения в Департамент или главное управление.
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 ; в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

К правовому акту прилагаются копия экспертного заключения, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т. д.

Не рекомендуется направлять экспертное заключение для рассмотрения одновременно в Департамент и главное управление.
приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

31. В случае согласия с выводами экспертного заключения территориального органа Департаменту (главному управлению) рекомендуется в пределах компетенции принять меры по приведению правового акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, устранению из него коррупциогенных факторов.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

Если Департаментом пересмотрены выводы экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов, территориальному органу рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции Департамента.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

Если же выводы экспертного заключения территориального органа о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наличии в нем коррупциогенных факторов пересмотрены главным управлением, то территориальному органу при согласии с выводами главного управления рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции главного управления, а в случае несогласия с выводами главного управления - направить правовой акт для рассмотрения в Департамент.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

При этом отзыву подлежит экспертное заключение территориального органа лишь в случае, если Департаментом (главным управлением) установлена ошибочность выводов территориального органа на момент проведения первичной правовой экспертизы правового акта. В случае, если выводы экспертного заключения территориального органа были пересмотрены в связи с последующими изменениями федерального законодательства, которые не были учтены территориальным органом при проведении правовой экспертизы, или не были достаточно аргументированы, территориальный орган проводит только повторную правовую экспертизу правового акта, отзыва экспертного заключения не требуется.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

Приложение N 1 к Методическим рекомендациям. Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы

Приложение N 1
к Методическим рекомендациям
по проведению правовой экспертизы
нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
(В редакции, введенной в действие
приказом Минюста России
от 4 июля 2014 года N 155 . -
См. предыдущую редакцию)

Образец

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам проведения правовой экспертизы