Особое значение в законотворческой деятельности приобретает экспертиза. Слушания по общественно важным проблемам

ИЗВЕСТИЯ

ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 24 2011

penzenskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta

imeni V. G. BELINSKoGo

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКПЕРТИЗА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Богородицкий А. А. - Общественная экспертиза в законодательном процессе: проблемы и пути совершенствования // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2011. № 24. С. 103-108. - В статье рассматривается институт общественной экспертизы в законодательном процессе, анализируются основные проблемы механизмов его реализации на федеральном и региональном уровне, предлагается законотворческое решение имеющихся пробелов в правовом регулировании.

Ключевые слова: общественная экспертиза, законодательный процесс, нормативный правовой акт.

Bogoroditskiy А. А. - Public expertise in legislative process: problems and perfection ways // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2011. № 24. P. 103-108. - The institute of public expertise in legislative process is analyzed in the article, the basic problems of mechanisms of its realization at federal and regional level are analyzed, the legislative decision of available blanks in legal regulation is offered.

Keywords: public expertise, legislative process, regulatory legal act.

Несмотря на определенные усилия государства по обеспечению транспарентности принимаемых решений, законодательный процесс остается во многом закрытым для граждан и их объединений. Между тем, открытость информационной составляющей в деятельности законодателя является одной из доминант, обеспечивающих, с одной стороны, привлечение дополнительных ресурсов в законодательный процесс посредством обнародования проектов законов и проведения широких общественных консультаций, а с другой стороны, - поиск оптимальных законотворческих решений за счет обеспечения полноты спектра мнений и интересов различных социальных групп в процессеобсужденияирассмотрениязаконопроектов. В конечном итоге, эффективность принимаемых законов определяется и тем, насколько социально приемлемым и оправданным окажется законопроект, насколько само общество окажется готово к предложенному варианту нормативного регулирования обще-ственныхотношений, т. е. результатамиобщественной экспертизы законопроектов.

В настоящее время основные параметры общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов определены в статьях 18 и 19 Федерального закона от 4 апреля 2005 года №»32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации». Также существует представление о характеристиках экспертной деятельности, сложившееся в результате применения

нормативных актов, регламентирующих ее осуществление в различных сферах (Федеральный закон от 31 мая 2001 г. №73-Ф3 «О государственной судебноэкспертной деятельности в Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и др.). Как следует из их содержания, а также из положений Доклада межкомиссионной рабочей группы по организации экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации от 26 марта 2009 г., экспертная деятельность (в том числе иобщественная)осуществляетсянаосновепринципов профессионализма, компетентности и ответственности эксперта.

Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривается возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) институтами гражданского общества и гражданами.

Кроме того, действует ряд нормативных правовых актов, которыми закреплены полномочия общественных советов при отдельных федеральных орга-

нах государственной власти (Министерстве культуры РоссийскойФедерации,Министерствездравоохране-ния и социального развития Российской Федерации, Министерстве регионального развития Российской Федерации, Следственном комитете Российской Федерации и др.) по осуществлению общественной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

РегламентомГосударственнойДумыФедераль-ного Собрания Российской Федерации (ст. 112) предусмотрена возможность направления законопроекта по решению ответственного комитета на проведение научной экспертизы. Сходные нормы закреплены в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации.

Следует также отметить, что институт общественной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов получил свое широкое развитие на региональном уровне за счет активной работы общественных палат, учрежденных и функционирующих в субъектах Российской Федерации, привлечения к деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации иных общественносовещательных структур, а также внедрения практики проведения антикоррупционной экспертизы регионального законодательства.

Однако, в современном российском законодательстве отсутствует комплексный правовой акт, регулирующий вопросы проведения общественной экспертизы в законотворческом процессе. Отсутствие в федеральном законодательстве определения понятия и принципов общественной экспертизы создает разночтения и правовую неопределенность, которые могут быть разрешены только в результате принятия специального нормативного правового акта, регулирующего правоотношения в данной сфере. К настоящему времени сложились предпосылки к обобщению имеющегося опыта и разработки Федерального закона, который являлся бы «законом развития» и был бы направлен на дальнейшее совершенствование данного механизма, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Автор полагает, что разработанный им совместно с юристами Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество» проект Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в полной мере отвечает данным задачам, поскольку создаваемая им система гарантий деятельности об-щественныхэкспертов,подкрепляемаясоответствую-щими обязанностями органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению доступа к информации о законодательном процессе позволит существенным образом изменить ситуацию с обеспечением реальной (а недекларируемой) открытости законодательного процесса.

Современное российское общество испытывает сильную и объективно обусловленную потребность в дальнейшем углублении и развитии демократических процедур и механизмов, призванных сформировать обществосвободныхграждан,способныхактивноуча-

ствовать в управлении делами государства и позитивно влиять на законодательный процесс не только посредством системы политического представительства в парламенте, но и за счет системы функционального представительства различного рода групп интересов, гражданских ассамблей, основной движущей силой которых выступают общественные объединения, а также иные негосударственные некоммерческие организации.

В силу этого, создание инновационной, ориентированной в будущее системы общественно-государственного партнерства в законодательном процессе может быть также решена за счет принятия подобного Федеральногозакона, причем, касающегосявопросов проведения экспертизы как действующих нормативных правовых актов (мониторинг правоприменения), так и проектов нормотворческих решений, за счет чего государством часть полномочий в области законопроектной деятельности, а также оценки эффективности законодательства будет делегирована институтам гражданского общества в лице экспертов некоммерческих организаций, а также гражданских ассамблей (общественных палат, советов и т. д.).

Следует отметить, что в теории конституционного права нет единства мнений по вопросу о понятии общественной экспертизы. Как полагает Н. В. Рал-дугин, экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой вне зависимости от того, кем принято решение о проведении экспертизы: государственным органом, либо учреждением, либо общественной организацией . Однако данное определение, на наш взгляд, не отражает всех сущностных признаков такого явления как общественная экспертиза.

Под общественной экспертизой также понимаются «оценка проектов, решений, законов, принимаемых властью... с точки зрения интересов конкретных людей, которых это решение или проект касается» , «экспертиза процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп» , некий специально организованный процесс нахождения решения некоторых социальных проблем, который включает в себя независимый профессиональный анализ социальной проблемы: ее специфики, динамики, размаха, вклада различных социальных агентов в ее решение, законодательной базы, причин неэффективного или несвоевременного решения и т. д.

По мнению третьих, в общественной экспертизе в отличие от традиционной неясными являются как сама ситуация (по ее поводу всегда существует масса мнений, вплоть до того, что ситуации нет и говорить не о чем), так и «заказчик» экспертизы. Кроме того, неясенисоставэкспертов.Поэтомуобщественнаяэкс-пертиза строится по принципу автогенеза: внутри самой экспертизы формируется ситуация, направление и способ осуществления общественных изменений, появляется состав экспертов и создается система экс-пертирования.

Как верно отмечено А.Ю.Сунгуровым, если определение «общественная» трактовать как синоним

слова «волонтерская», т. е. бесплатная, то это ничего не говорит о качестве экспертизы, но если же определение «общественная» относить к полю экспертизы, т. е. к развитию российского общества и к деятельности в нем неправительственных организаций, то здесь экспертами могут быть и сотрудники государственных учреждений, и представители науки, и специалисты неправительственных организаций.

С точки зрения автора, под общественной экспертизой следует понимать деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Думается, что данное определение наиболее полно отражает предмет и характер общественной экспертизы в законотворческом процессе.

Целью авторов проекта Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - проект) явилось учреждение порядка организации и проведения общественной экспертизы действующих нормативных актов и проектов нормативных актов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 1 проекта, он устанавливает правовые и организационные основы общественной экспертизы, под которой понимается деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовыхактовипроектовнормативных актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Статьей 10 проекта определено, что субъектами инициативной общественной экспертизы являются граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке. Столь широкие рамки допуска к экспертной деятельности, применяемые в совокупности с нормами статей 11 и 13 проекта, предусматривающими дополнительные гарантии прав гражданскихэкспертов, в частности, обязательное обнародование мотивированных ответов на их экспертные заключения, создают условия для эффективного использования общественной экспертизы.

Представляется, что инициатива проведения обязательной общественной экспертизы должна быть предоставлена органам государственной власти и органам местного самоуправления, но требование о назначении общественной экспертизы, заявленное общественной палатой (советом) должно являться обязательным для органа власти, принявшего либо разрабатывающего проект нормативного правового акта. Данная конструкция позволит оптимальным образом обеспечить реализацию права профильных некоммерческих организаций, а также граждан Российской Федерации на участие в проведении экспертных исследований. Кроме того, законопроект может содержатьпо-ложения о проведении инициативной общественной

экспертизы, результаты которой не будут являться обязательными для рассмотрения государственными и муниципальными органами, но позволит некоммерческим организациям проводить экспертные исследования и по собственной инициативе.

Целями общественной экспертизы должны выступать:

Реализация гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на участие в управлении делами государства;

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина и обеспечения интересов гражданского общества в законодательном процессе;

Повышение эффективности действующего законодательства (следовательно, и результативности законодательного процесса).

Из представленных целей и понимания общественной экспертизы логично вытекают ее задачи:

Выявление положений нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, противоречащих интересам личности, общества и государства;

Оценка социальных, экономических и иных последствий принятия проектов нормативных правовых актов, а также реализации нормативных правовых актов;

Таким образом, деятельность общественных экспертов будет направлена на обеспечение реализации общественного интереса в самом широком смысле данного слова, что позволит расширить горизонты оценки законопроектов и устранять нормотворческие ошибкиналюбыхстадияхправотворческогопроцесса.

При этом органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными экспертами должны быть реализованы основные принципы общественной экспертизы:

Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

Законность;

Публичность проведения и открытость результатов общественной экспертизы;

Добровольностьосуществленияобщественной

экспертизы;

Невмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в проведение общественной экспертизы;

Независимость экспертов;

Объективностьидостоверностьэкспертныхза-ключений.

Общественная экспертиза выполняет определенные функции в законодательном процессе: диагностическую (получение информации о социальной проблеме), аналитическую (оценка эффективности существующего или предполагаемого механизма правового регулирования), прогностическую (прогноз развития ситуации), согласования интересов (выпускание «социального пара», притирка позиций), ком-

муникативную (обмен мнениями внутри экспертного сообщества, а также с лицами, принимающими управленческие решения), эвристическую (накопление но-выхметодов,знанийвзаконодательномпроцессе),при этом, по мнению автора, они не нуждаются в прямом закреплении, но в полной мере нашли свое отражение в ткани законопроекта.

Особое значение в обеспечении открытости про-веденияобщественной экспертизыдолжнопридавать-ся размещению всей необходимой информации в свободном доступе в сети Интернет, в том числе:

Реестров общественных экспертов;

Извещений органов власти о назначении обязательной общественной экспертизы;

Экспертных заключений, соответствующих установленным требованиям.

Представляется, что в целях обеспечения качества и независимости в проведении экспертных исследований, они могут проводиться следующими субъектами обязательной общественной экспертизы:

Общественной палатой Российской Федерации и аналогичными структурами, образованными на основаниизаконовсубъектовРоссийской Федерации;

Общественными советами и аналогичными структурами при федеральных органах государствен-нойвласти,органахгосударственнойвластисубъектов Российской Федерации, а также при органах местного самоуправления.

Неоднозначно в контексте понимания общественной экспертизы утверждение Н. Ю. Беляевой о том, что при создании закона у разработчиков есть заинтересованность в привлечении не только мнения юристов, но и как можно большего числа не юридических, не профессиональных мнений . Действительно, экспертами общественных объединений могут быть лица и без высшего юридического образования, однако, у них должен присутствовать определенный уровень иной профессиональной подготовки, приобретенной как в ходе образовательного процесса, так и при осуществлении ими практической деятельности. Думается, что ключевым с точки зрения обеспечения защиты именно общественного интереса в ходе про-веденияподобных экспертных исследованийявляется соблюдение принципа не принадлежности данных экспертов к правительственным структурам, их независимость от власти. Как саркастически отмечал К.Маркс, чем выше мы поднимаемся по бюрократической лестнице, тем совершеннее умы чиновников. Под таким углом зрения, становится понятным механизм общественной экспертизы как средства обеспечения повы-шенияэффективностидеятельностигосударственного аппарата за счет сочетания государственного и общественного интересов, подходов к решению значимых проблем, привлечения специальных знаний экспертов институтов гражданского общества.

Кроме того, субъектами общественной экспертизы могут выступать также аккредитованные при субъектах обязательной общественной экспертизы:

Гражданами Российской Федерации, имеющими высшее профессиональное образование и стаж

работы в одной из сфер, перечисленных в статье 6 проекта Федерального закона, не менее трехлетзапослед-ние десять лет;

Негосударственными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном законом порядке и осуществляющими деятельность не менее трех лет.

При этом правила аккредитации разрабатываются, утверждаются и размещаются в сети Интернет каждым органом власти самостоятельно, а сама аккредитация должна носить, по мнению автора, уведомительный (но не разрешительный) порядок.

Одно из основных положений представляемого законопроекта - это закрепление системы прав общественных экспертов, в частности, право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его общественными палатами (советами), за исключением случаев, когда принято решение о проведении закрытого мероприятия в связи с необходимостью обеспечения государственной тайны.

Установление срока проведения обязательной общественнойэкспертизы отчетырнадцати днейдоде-вяноста дней с момента официального обнародования извещения о назначении экспертизы является дополнительной гарантией для субъектов проведения экспертизы, при этом данный срок может быть уточнен в специальных федеральных и (или) законах субъектов РоссийскойФедерации,посвященнымболее«узким» темам общественной экспертизы.

Проектом закона предусматривается, что в Российской Федерации осуществляются обязательная общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов и инициативная общественная экспертиза нормативныхправовыхактовипроектовнормативных правовых актов, при этом данное разграничение проводится в зависимости от порядка назначения и проведения общественной экспертизы. Авторы полагают, что обязанность органов государственной власти либо органов местного самоуправления в отдельных случаях назначить проведение общественной экспертизы не должна препятствовать проведения экспертизы по инициативе «снизу», исходящей от институтов гражданского общества. В то же время, правовое регулирование отдельных видов общественной экспертизы в зависимости от ее объекта (экологическая, антикоррупционная и т. д.) должны и могут быть урегулированы специальными законами либо иными нормативными правовыми актами.

Представляется,чтообязательнаяобщественная экспертиза должна проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы реализации прав человека и гражданина в основополагающих сферах:

Социальной политики, труда и социального обеспечения;

Обеспечения общественной безопасности и правопорядка;

Охраны окружающей среды и здоровья населения;

Деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

Межнациональных и межконфессиональных отношений, национальной политики;

Гражданства и миграции;

Выборов и избирательной системы;

Бюджета и финансов;

Образования, культуры и массового спорта.

В этом случае обязательная общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов фактически не перестает быть общественной, так как исключение участия общественности в инициативе и определении порядка её проведения не исключает и не перечеркиваетнезависимостисубъектов экспертизыв ее проведении.

В законопроекте введен термин «гражданский эксперт» в целях обозначения лиц, имеющих право осуществления инициативной общественной экспертизы. К ним проект закона относит граждан Российской Федерации, достигших возраста 18 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке. Следует отметить, что нормами федерального законодательства закреплена возможность обращения граждан РоссийскойФедерациивгосударственныеорганы и органы местного самоуправления с предложениями о совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако, предусмотренный проектом закона порядок направления обращений гражданином в качестве гражданского эксперта предоставляет ему дополнительные возможности и преференции со стороны властных структур.

Гражданский эксперт имеет право направить запрос в орган государственной власти или орган местного самоуправления о проведении инициативной общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, затрагивающего основополагающие права человека и гражданина, В течение десяти дней с момента получения запроса гражданского эксперта о проведенииобщественнойэкспертизыпроекта нормативного правового акта, разработанного либо находящегося на рассмотрении данного органа государственной власти либо органа местного самоуправления, последний обязан представить инициатору запроса полный текст проекта нормативного правового акта и сопроводительныедокументыкнему,либоразместить данные материалы на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием срока рассмотрения проекта нормативного правового акта данным органом.

Экспертное заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать указание на

положения нормативных правовых актов или проектов нормативных правовых актов, противоречащие интересам личности, общества и государства, и рекомендации по устранению указанных противоречий. Заключение может также содержать оценку социальных, экономических и иных последствий принятия проекта нормативного правового акта.

При этом экспертное заключение не должно содержать информации, нарушающей действующее законодательство и общепринятые нормы морали.

По результатам рассмотрения субъекту общественной экспертизы должен быть направлен мотиви-рованныйответ, заисключениемслучаев, когдазаклю-чение не соответствует установленным требованиям. Думается, что установление мер административной ответственности за нарушение порядка назначения и проведения общественной экспертизы со стороны властных структур, возможно будет урегулировать в административном законодательстве с течением времени, после апробации данного проекта закона на практике. Следует учитывать, что разработчики законопроектов, как правило, с благодарностью принимают независимые экспертные заключения, поскольку это позволяет им по-новому взглянуть на собственный труд, провести работу по совершенствованию текста и т. д. Даже если позиции экспертов и разработчиков концептуально расходятся, последние заинтересованы в получении и внимательном изучении экспертиз (конечно, при условии, что они подготовлены квалифицированно), так как это позволяет им познакомиться с иными подходами и точками зрения, дополнительными аргументами, а также лучше продумать собственнуюпозицию,обосноватьконцепциюзаконо-проекта, уточнить формулировки и т. п. В отдельных случаях разработчики,ознакомившись с представленными в экспертизах соображениями, даже корректируют своюпозицию. Бываютслучаи, когда особо удачные экспертизы (даже далеко не во всем совпадающие с мнением разработчиков) побуждали авторовзаконо-проекта приглашать своих оппонентов в состав рабочей группы.

Представляется, что принятие данного законопроекта будет способствовать развитию демократических институтов в системе управления, повышению качества законодательного материала, созданию целостной и комплексной, инновационной системы экспертныхоценоквзаконодательномпроцессе,бази-рующейся на общественном интересе, в самом широком его понимании.

Законодательно оформленный институт общественной экспертизы даст импульс к формированию новой модели законодательного процесса - модели гражданского участия в принятии законов. Должно стать обязательным проведение общественной экспертизы по важнейшим вопросам государственного строительства, социальной политики государства, стратегииразвитиязаконодательства,суказаниемчет-ких критериев, по которым проведение общественной экспертизы обязательно.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Беляева Н.Ю. Закон о фондах как способ аккумулирования средств для благотворительности // http://www.hse.ru/kafedry/caf15/doklad_belyaeva. ^т

2. Бережная М. Кто знает, куда отодвинуть камень? // Пчела. 2004. № 45. С. 18.

3. Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. - М.: Изд-во МГУ, 2001. 80 с.

4. Римский В. Почему нам необходима общественная экспертиза? // Пчела. 2004. № 45. С. 23.

ГЛАВА 1. ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ТЕОРЕТИКО

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Общественная экспертиза и её роль в системе социального контроля

1.2. Общественная экспертиза как оценка вероятности риска в социальном пространстве.

1. 3. инстшущализация общественной экспертизы законопроектов -.

Выводы по главе 1.

ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

2.1. Влияние общественной экспертизы на качество законопроектов.

2.2. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов 93 * 2.3. Обоснование механизма проведения общественной экспертизы.

Выводы по главе 2.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Общественная экспертиза законопроектов: Социологический анализ»

Актуальность исследования. На современном этапе развития российского государства, его всестороннего реформирования объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, эффективного социально-правового регулирования общественных отношений. Создание правового социального государства невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления. Участие в законотворческом процессе институтов гражданского общества может придать необходимую демократическую основу проводимым преобразованиям. Указанные элементы правового демократического государства частично фокусируются в социальном институте общественной экспертизы принимаемых законопроектов.

В России идет процесс расширения экспертной деятельности, создается Общественная палата РФ, отрабатывается механизм проведения общественной экспертизы. Эти процессы являются объективными и диктуются необходимостью снижения социального риска при принятии решений на различных уровнях государственного управления по обеспечению развития общества и государства.

Проблема обостряется возрастанием сложности выбора эффективных управленческих решений в условиях системного кризиса, обусловленного переходом к новым социально-экономическим отношениям. В таких условиях требуется, с одной стороны, максимально обеспечить взвешенные решения, а с другой, активизировать интеллектуальный потенциал общества, привлечь коллективный интеллект для объективной оценки сложившейся ситуации и поиска наиболее оптимальных мер преодоления имеющихся проблем. В этом смысле понятие риска может быть связано не столько с оценкой опасности, сколько с шансом, надеждами на новое качество общественного устройства, улучшение жизни тех социальных групп, которые заинтересованы в выработке позитивного для них управленческого решения.

Значимым аспектом процесса экспертизы является необходимость оценки вероятности риска в процедуре принятия закона. Отсюда вытекает актуальность формирования института общественной экспертизы, позволяющего учитывать интересы и потребности всех социальных групп. Следует отметить, что единого уровня риска, который считался бы приемлемым для всех членов общества, не существует, что объясняется многообразием и сложностью социальных систем и различий в оценках величины риска индивидами и социальными группами. Такой подход потребует процедур осознанных компромиссов, связанных с недостатком общих ресурсов для развития общества.

По мнению диссертанта, созрела необходимость регламентирования экспертной деятельности на федеральном уровне, которая могла бы выражать консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социальной политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам их реализации, вопросам проведения социальных реформ и возможности включения в них творческого потенциала гражданских инициатив.

Степень научной разработанности темы. Многоаспектность изучаемой проблемы позволяет условно разделить проанализированную научную литературу по экспертизе на несколько групп.

К первой группе относятся работы, рассматривающие особенности и практические подходы к проведению экспертизы официальных документов, включая законопроекты. Понятие экспертизы в научном плане наиболее разработано применительно к конкретным областям человеческой деятельности, выражающих, как правило, родовой признак исследования (медицинская, судебная, оценочная, экологическая экспертизы и т. п.). Соблюдению требований социальной справедливости и качества жизни человека посвящены работы, связанные с проведением экологической экспертизы1.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определил место общественной экологической экспертизы по отношению к государственной:

1 См. : Д. Афиногенов. Общественная экологическая экспертиза: «ямы» и «мины» на правовом поле. СПб., 2003; Котовец В. А. Общественная экспертиза в сфере экологии // Государство и общество. 2001. № 7; Мартынов А. С. Природа и люди России: экология, религия, политика и действие, М., 1999; Укрепление роли общественных организаций. М., 2002; Яблоков А. В., Тишков А. А. Правда об экологической экспертизе // Экология и жизнь. 1998. № 2; Ястребцев А. С. Экология жизненного пространства. М., 1999 и др. общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты норма-ф тивных правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т. д. Научному осмыслению места и роли общественного обсуждения и экспертизы нормативных правовых актов способствовали работы ведущих правоведов (А. Б. Венгеров, А. Н. Гончарова, П. В. Крашенинников, Ю. А. Тихомиров, Трубецкой Е. Н. и др.)2.

Повышение интереса ученых и законодателей к проблеме активности социальных структур в вопросах отстаивания своих прав достаточно ярко проявляется на примере тендерной экспертизы. Предметом экспертизы стало конституционное, трудовое, пенсионное, семейное, уголовное законодательство, а также законы, связанные с репродуктивными правами женщин (Е. А. V Баллаева, М. Н. Баскакова, О. А. Воронина, Е. И. Кочкина, Т. А. Мельникова,

JI. С. Ржаницына и др.)3.

В ряде исследований положено начало разработки теоретических основ экспертизы как института гражданского общества. Понятие «социальная экспертиза» рассматривается как механизм социального контроля, как экспертиза, проведенная с участием общественных (негосударственных) струк-1 тур, экспертиза, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых социальных последствий (позитивных или негативных) или причин, мешающих развитию общества4. Эти исследования обозначили начальные

2См.: Венгеров А. Б. Синергетика, юридическая наука, право // Советское государство и право. М, 1986. № 10; Гончарова A. R Проблема согласования общественных и личных интересов в процессе построения гражданского общества. Красноярск, 2001; Ю. А. Тихомиров Юридическая коллизия. М., 1996; Трубецкой Е. Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909 и др.

3См.: Тендерная экспертиза российского законодательства: теория и практика. М., 2002; Тендерный бюджет, тендерная экспертиза (материалы методологического семинара). М., 2001; Баллаева Ф Е. А. Тендерная экспертиза законодательства РФ: репродуктивные права женщин в России. М.,

1998; Проект «Тендерная экспертиза» МЦГИ. М., 1998.

4 См. : Луков В. А. Социальная экспертиза, М., 1996; Василенко Л. А., Макагонов П. П., Тадо-рашко К. П. Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. Самара, 2002; К. О. Магомедов. Гражданское общество и государство. М., 1998. подходы к институту общественной экспертизы, но не рассматривают методов и организационных основ ее проведения в условиях демократии.

Вторая группа включает работы ученых, занимающихся изучением проблем экспертной деятельности как инструмента социального контроля, а также социального партнерства, ответственности социальных субъектов и формирования антикоррупционных механизмов в системе государственного управления (В. Д. Граждан, В. С. Карпичев, Ю. В. Колесников, Б. В. Лытов,

B. С. Нечипоренко, В. JL Романов, В. И. Патрушев, Б. Т. Пономаренко, В. Г. Смольков, В. М. Соколов, А. И. Турчинов и др.)5.

Третья группа объединяет работы, в которых процесс экспертизы связывается с оценкой риска или прогнозом социальных последствий, с выбором индикаторов и критериев оценки риска, вероятности реализации опасности (величины потерь, ущерба), классификации рисков (Е. С. Баразгова,

C. М. Никитин, К. А. Феофанов А. В. Мозговая, Е. В. Шлыков, О. Яниц-кий)6. Новое звучание сущности понятий «риск», «кризис», «социальное пространство», «время» придают подходы основоположников современной теории социальной самоорганизации, которые позволяют перейти от темы снижения риска к пониманию риска как шанса, надежды на приобретение системой некоторого нового позитивного качества, обладания возможными преимуществами (В. И. Аршинов, О. Н. Астафьева, В. Г. Буданов, В. С. Егоров, Е. Н. Князева, С. П. Курдюмов, Г. Г. Малинецкий, В. JI. Романов, В. И.

5См. : Административная этика / Под ред. В. J1. Романова. М., 1999; Организация и технологии антикризисного социального управления / Под общ. ред. В. JI. Романова, JI. А. Василенко, В. С. Карпичева, Ю. В. Колесникова. М., 2004; Государственная служба и кадровый потенциал России: проблемы становления и развития. Курск, 2002; Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М., 2005; Социальное управление. Курс лекций. М., 2000; Человек, наука, управление. М., 2000; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп - Ростов-на-Дону, 1999.

6См.: Баразгова Е. С. Американская социология: традиции и современность. Екатеринбург, Бишкек 1997; Бек У. Общество риска на пути к другому модерну. М., 2000; Мозговая А. В. Социология риска: возможности синтеза теории и эмпирического знания // Риск в социальном пространстве. М., 2001; Никитин С. М., Феофанов К. А. Социологическая теория риска в поисках предмета // Социологические исследования. 1992. № 10; Шлыкова Е. В. Риск в структуре социально-философского подхода к изучению сущности взаимодействия природы и общества // Риск в социальном пространстве. М., 2001; Яницкий О. Социология и рискология // Россия: риски и опасности «переходного» общества. М., 1998 и др.

Шаповалов и др.)7. Поэтому рассмотрение процесса экспертизы с учетом генезиса будущего позитива для растущего нового и ущерба для старого, отжившего дозволяет создать условия для динамического развития социальной системы, для перехода от субъекта социального действия к социальному актору.

Таким образом, пока еще не нашла решения проблема рассмотрения общественной экспертизы как социального института, способного улучшить процесс принятия законодательного решения, а также как действенного механизма социального контроля, обеспечивающего демократическое функционирование гражданского общества.

Проблемностъ ситуации заключается в наличии противоречия между потребностью общества в конструктивных инструментах общественной экспертизы, стимулирующей позитивное динамическое развитие социальной системы, и отсутствием научно обоснованной теории общественной экспертизы законопроектов как социального института, адекватного гражданскому демократическому обществу.

Объект исследования: общественная экспертиза как социальное явление.

Предмет исследования: общественная экспертиза законопроектов как процесс взаимодействия государства и институтов гражданского общества.

Цель исследования состоит в выявлении сущности общественной экспертизы как неотъемлемого элемента правотворческой деятельности на современном этапе развития российского государства, разработка механизма реализации общественной экспертизы. Исполнение поставленной в работе цели осуществляется посредством решения следующих задач:

7 См. : Аршинов В. И. Синергетика как феномен постнеклассической науки. М., 1999; Аршинов В. И., Буданов В. Г. Синергетика наблюдения как познавательный процесс // Философия. Наука. Цивилизация. М., 1999; Астафьева О. Н. Синергетический подход к исследованию социокультурных процессов: возможности и пределы. М., 2002; Капица С. П., Курдюмов С. П., Малинецкий Г. Г. Синергетика и прогнозы будущего. М., 2000; Князева Е. Н. Курдюмов С. П. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем. М., 1994; Романов В. Л. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000; Шаповалов В. И., Казаков Н. В. Законы синергетики и глобальные тенденции // Общественные науки и современность. 2002. № 3.

Проанализировать сущность общественной экспертизы и выявить ее роль в системе социального контроля;

Исследовать общественную экспертизу законопроектов как оценку вероятности риска в социальном пространстве;

Рассмотреть процесс институциализации общественной экспертизы;

Выявить влияние общественной экспертизы на качество законопроектов;

Разработать концептуальную модель общественной экспертизы законопроектов;

Обосновать механизм общественной экспертизы в процессе принятия социально значимых государственных решений.

Теоретико-методологическая основа исследования. Автор опирается на философскую концепцию «общества риска», связанную с проблемой глобализации (У. Бек, Э. Гидценс) и коммуникативный подход к риску, построение корректной системы «отношения к риску» в условиях демократического общества (Н. Луман), а также на подходы Т. Веблена о создании и особенностях функционирования социальных институтов, Г. Спенсера об исследовании взаимодействия социальных институтов как главной задаче социологии, JI. А. Василенко о роли социальной экспертизы в динамическом процессе становления гражданского демократического общества. В работе применялись также социологический, системный, синергетический, структурно-функциональный и деятельностный подходы.

Эмпирической базой диссертационной работы стали результаты социологических исследований, в которых автор принимала непосредственное участие:

- «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Опрос населения организован и проведен Социологическим центром РАГС в период с 27 по 31 мая 2002 г. по анкетам, разработанным совместно кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления, кафедрой государственной службы и кадровой политики и Социологическим центром РАГС. Опрошено 1200 человек в возрасте 18 лет и старше в 12-ти субъектах РФ по репрезентативной общероссийской выборке. Руководители исследования д. соц. н., профессор В. JI. Романов; д. ф. н., профессор В. Э. Бойков. Индекс ОМГСН -2002.

- " «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Экспертный опрос проведен кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления и Социологическим центром РАГС в мае 2002 г. Опрошено 300 госслужащих в 10 субъектах РФ. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Руководители исследования д. соц. н., профессор В. JI. Романов; д. ф. н., профессор В. Э. Бойков. Индекс в диссертации: ОМГСЭ - 2002;

- «Проблемы функционирования экспертных органов при федеральных органах власти». Экспертный опрос выполнен автором в 2004 г. Опрошены члены общественных экспертных советов: 100 представителей общественных организаций и 97 представителей органов власти. Индекс в диссертации: ПФЭО - 2004.

В процессе исследования был проведен вторичный анализ материалов исследований:

- «Демократы - стипендиаты Ельцина», проведенного Социологическим центром РАГС. Опрошено 135 госслужащих - участников программы, стажировавшихся в Канаде (май 2002 г.). Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Индекс ДСЕ - 2002;

- «Современное состояние и актуальные проблемы мониторинга права», проведенного социологической службой «Барометр». Опрошено 134 представителя экспертного сообщества, органов исполнительной и законодательной власти. Руководители исследования Бурбулис Г. Э., Савин М. С. (май 2004 г.) Индекс АПМП-2004.

Основные результаты исследования, полученные диссертантом, и их научная новизна базируются на авторском понимании общественной t экспертизы как самоорганизующейся системы социального контроля, предназначенной для принятия социально ответственных государственных решений (законов), обеспечивающих равные возможности для развития всех граждан государства.

Формулировании цели общественной экспертизы объектов правотворческой деятельности, заключающейся в установлении соответствия между деятельностью органов государственной власти и социальными интересами граждан, во вскрытии возможных (потенциальных) изменений социального порядка (генерируемых анализируемым документом), разрушающих действующие социальные нормы и ценности или формирующих новые социальные нормы, более приемлемые на последующем этапе развития социального бытия;

Рассмотрении общественной экспертизы законопроектов как процесса оценки вероятности риска, который связывается с ценностными характеристиками социальных групп, выделении акторов социального действия, способных произвести оценку социально значимых государственных решений с учетом соотношения категорий определенность-неопределенность, ответственное-безответственное действие, с разработкой предложений по защите объекта риска (страховке) от возможных опасностей (уязвимости);

Обосновании процесса институциализации общественной экспертизы законопроектов как необходимого условия динамического (позитивного) развития правового государства и демократического общества. Показано, что общественная экспертиза есть процесс координации конкретных интересов социальных групп с интересами развития гражданского общества;

Выявлении социологической составляющей социальных механизмов взаимодействия социальных групп, оценки влияния общественной экспертизы на качество законопроектов, определение критериев и классификации рисков при принятии законов и иных важных государственных решений для различных социальных групп;

Разработке концептуальной модели общественной экспертизы законопроектов (процедуры достижения общественного компромисса в процессе согласования позиций между различными социальными группами, условия функционирования данного социального института, принципы подбора членов экспертной комиссии, планирование и перспектива осуществления общественной экспертной деятельности, организационные основы ее проведения);

Обосновании социального механизма общественной экспертизы законопроектов: технологии, этапов и порядка её проведения, обеспечения равных условий участия всех социальных субъектов в оценке риска и связанных с ним уровней уязвимости - государственных органов, общественных объединений и ассоциаций, выражающих интересы населения. Предложен «Социальный паспорт законопроекта» как документ, характеризующий качество текста законопроекта.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций при реформировании системы общественного устройства России. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов, предложенная соискателем, может быть применена в научно-исследовательской деятельности при анализе перспектив развития российского общества. Результаты исследования могут быть использованы при разработке документов в процессе реформирования системы государственного управления в условиях демократического гражданского общества, изучении проблемы социального контроля и общественной экспертизы, чтении учебных курсов: «Социология права», «Социальное управление», «Управление социальными рисками и кризисами», «Социальная политика», «Теория государства и права», «Административное право».

Апробация результатов исследования. Результаты работы были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры организации социальных систем и антикризисного управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на заседании круглого стола «Тендерная экспертиза: формы практической реализации», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ совместно с Министерством труда и социального развития (Москва, 2002 г.), на Гражданском форуме (Москва, 2001 г.), XI социологических чтениях (Москва, 2004 г.), круглом столе в Государственной Думе «Общественная палата: проблемы и перспективы» (Москва, ноябрь 2004 г.), а также отражены в публикациях автора. Диссертант является участником исследования «Тендерные стратегии России», реализованного Министерством труда и социального развития РФ, Канадским агентством международного развития CIDA и Карлетонским университетом, г. Оттава (Канада, 2002-2004 г. г.); «Социально-организационные механизмы функционирования госслужбы» (2003 г.) и «Создание и повышение эффективности деятельности структурных подразделений и комиссий государственных органов; повышение престижа федеральной государственной службы и федеральных гражданских служащих», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ в рамках реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г. г.)».

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Захарова, Вера Игоревна, 2005 год

1. Нормативно-правовые акты

2. Конституция РФ 1993 г.; М.,2004

3. ФЗ от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ.»Об экологической экспертизе»; опубликован на сайте: http://law.rambler.ru.

4. Конституция Французской Республики, Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада: Учеб. пособие/Сост. В. В. Маклаков. -М.: Бек, 1997. -586 с.

5. Проект ФЗ «О нормативно-правовых актах», опубликован на сайте: http://www.council.gov.ru.

6. Проект ФЗ «О социальной безопасности и социальном развитии», опубликован на сайте: http://www.duma.gov.ru.

7. Проект ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации», опубликован на сайте: http://www.legislature.ru.1. Литература

8. Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. С. 186.

9. Аверин Ю. П. Обновление концепции социального управления в контексте современного научного знания // Социология на пороге XXI века: Основные направления исследований. -М., 1999.

10. Административная этика / Под ред. В. Л. Романова. М., 1999.

11. Айвазова С., Г. Кертман Мужчины и женщины на выборах, М., 2000.

12. Айвазова С. Тендерное равенство в контексте прав человека, М, 2001.

13. Акофф Р. Искусство решения проблем. -М„ 1982.

14. Анализ систем на рубеже тысячелетий: Теория и практика. В 2-х томах. -М., 2001.

15. Ансофф И. Стратегическое управление. -М., 1989.

16. Антикризисное управление. Учебник. -М., 2000.

17. Арманд А. Д., Буданов В. Г. и др. Анатомия кризисов. Коллективная монография. -М., 1998

18. Арнольд В. И. Теория катастроф. -М., 1990.

19. Архипова Н. И., Кульба Б. В. Управление в чрезвычайных ситуациях. -М., 1994.

20. Аршинов В. К, Буданов В. Г. Синергетика наблюдения как познавательный процесс // Философия. Наука. Цивилизация. -М., 1999;

21. Аршинов В. И. Синергетика как феномен постнеклассической науки. -М,1999;

22. Астафьева О. Н. Синергетический подход к исследованию социокультурных процессов: возможности и пределы. -М., 2002.

23. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). -М, 2000.

24. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. -М., 1982.

25. Баллаева Е. А. Тендерная экспертиза законодательства РФ: репродуктивные права женщин в России. Проект "Гендерная экспертиза", М., 1998;

26. Баразгова Е. С. Американская социология: традиции и современность. Екатеринбург, 1997; Бишкек, 1997;

27. Баскакова М. Равные права и возможности женщин на рынке труда. Проект "Тендерная экспертиза" МЦГИ. М., 1998.

28. Бахрах Д. Н. Административное право. -М., 1997.

29. Бек У. Общество риска на пути к другому модерну. М.: Прогресс-Традиция, 2000. С. 10.

30. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество: опыт социального прогнозирования. -М., 1998.

31. Беляева К Ю. Гражданская экспертиза как форма гражданского участия, М, 2001.

32. Берталанфи JI. фон. Общая теория систем: Критический обзор // Исследования общей теории систем. -М., 1969.

33. Боботов С. В. Законодательный процесс в Великобритании / / Журнал российского права. 1998. N 4/5. С. 227.

34. Богданов А. А. Тектология: Всеобщая организационная наука. В 2-х томах. -М., 1989.

35. Большая советская энциклопедия, М, 1999. С. 458

36. Бочаров М П. От социальных ценностей к социальному государству. -М, 1997.

37. Буданов В. Г. Принципы синергетики и управление кризисом// Синергетика и социальное управление. -М., 1998.

38. Варламов К. И. Социальное управление в условиях общественного кризиса// Проблемы теории и практики управления. Международный журнал. -1993. -№6.

39. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.

40. Василенко J1. А., Макагонов П. П., Тадорашко К. П Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. Самара, 2002.

41. Василькова В. В. Порядок и хаос в развитии социальных систем: (Синергетика и теория социальной самоорганизации). -СПб., 1999.

42. Вебер М. Избранное. Образ общества. -М., 1990.

43. Венгеров А. Б. Синергетика и политика. В кн. Власть силы, сила власти. М. 1996. С. 49-51.

44. Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. РАГС, Самара, 2002.

45. Вилкова С. А. Товароведение и экспертиза парфюмерно-косметических товаров, М., 2000.

46. Виханский О. С. Стратегическое управление. -М., 1999.

47. Власть и управление. Материалы конф. Вып. 1-3. -Ростов-на-Дону, 1997.

48. Воронина О. А. Тендерная экспертиза законодательства СМИ: Проект "Тендерная экспертиза" МЦГИ. М., 1998.

49. Тендерная экспертиза российского законодательства. М., 2001.

50. Тендерная экспертиза российского законодательства: теория и практика. М. : Совет Федерации, 2002.

51. Тендерный бюджет, тендерная экспертиза (материалы методологического семинара). М., 2001.

52. Гидденс Э. Культура, личность и социальное взаимодействие // Социология. -М., 1999.

53. Глобализация: синергетический подход. -М., 2002.

54. Государственная служба. Вып. 17. Тенденции развития. Зарубежный опыт. -М., 1997.

55. Государственная служба: Словарь / Ю. В. Колесников, В. С. Карпичев, Б. В. Лытов. М., 2000.

56. Государственная служба: теория и организация. -Ростов-на-Дону, 1998.

57. Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997.

58. Гражданское общество России: настоящее и будущее, М., 2000 .

59. Давыдов А. А. Константы в социальных системах // Вестник РАН. -1998. №8.

60. Доклад о развитии человеческого потенциала в странах Европы и СНГ. М. Издательство "Права человека", 1999.

61. Доклад Совета Федерации ФС РФ 2004 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2005.

62. Друкер П. Управление, нацеленное на результаты. -М., 1992.

63. Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. N9. С. 13.

64. Егоров В. К. Становление современной парадигмы культуры // Синергетика, философия, культура. М., 2001.

65. Егоров В. С. Социальный реализм. -М., 1999.

66. Егоров В. С. Философия открытого мира. -М. Воронеж, 2002.

67. Елчев В. А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. -М., 1999.

68. Жданов О. И. Технологии самосбережения в экстремальных условиях. Практикум для государственных служащих.-М., 1998.

69. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. проф. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 183.

70. Здравомыслов А. Г. Социология конфликта. -М., 1995.

71. Златева Г. А. Благое правление: роль третьего сектора (зарубежный опыт), М., РАГС, 1999.

72. Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. Элементарные начала общей теории права / Под общей ред. В. И. Червонюка. М., 2003. С. 347-358.

73. Иванец Г. И. Право как нормативное выражение согласованных интересов // Авто-реф. дисс. на соискание уч. степени, канд. юр. наук. М., 2001.

74. Иваницкий Г. Р. Ритмы развивающихся сложных систем. -М., 1988.

75. Иванов В. Н. Социальные технологии в современном мире. -М., 1996.

76. Капица С. П., Курдюмов С. П., Малинецкий Г. Г. Синергетика и прогнозы будущего. -М., 2000.

77. Капустин В. С. Глобализация и социосинергетика// Глобализация: синергетический подход. -М., 2002.

78. Капустин В. С. Синергетика социальных процессоа Учебное пособие. -М, 1996.

79. Карпичев В. С. Азы самоорганизации // Служба кадров. -1997. -№ 6.

80. Карпичев В. С. Государственная служба и гражданин // Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. -М., 1994.

81. Карпичев В. С. Государственная служба как институт реализации функций государства // Власть и управление. Вып. 1. -Ростов-на-Дону, 1997.

82. Карпичев В. С. Социальный вектор госслужбы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. -М., 1997.

83. Карпичев В. С. Специфика развития социальных систем и процессов // Синергетика, философия, культура. -М, 2001.

84. Карпичев В. С. Стратегическое и ситуационное управление // Социальное управление. -М, 2000.

85. Киселев В. Н., Смольков В. Г. Социальное партнерство в России: специфика и основные проблемы становления в период рыночных реформ. -М., 2001.

86. Климантович Ю. JI. Теория открытых систем. Т. I-П. -М., 2000.

87. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем. -М., 1994.

88. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Синергетика как новое мировидение: диалог с И. При-гожиным // Вопросы философии. -1992. -№12.

89. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Синергетические принципы коэволюции сложных систем // Глобализация, синергетический подход. -М., 2002.

90. Козлова О. Н. Развитие современного общества в режиме с обострением // Синергетика, человек, общество. -М, 2000.

91. Колесников Ю. В. Человек в мире организаций // Организационная культура государственной службы. -М., 2001.

92. Левашов В. К. Устойчивое развитие общества: парадигма, модели, стратегия. М. : Academia, 2001.

93. Лезов С. В. Юридические понятия и язык права в современных зарубежных исследованиях. Научно-аналитический обзор, М., 1986.

94. Лепехин В. А. Лоббизм, М., 1996.

95. Луков В. А. Социальная экспертиза, М, 1996.

96. Луков В. А. Социальное проектирование, М, 2000.

97. Лучин В. О. Общественный контроль на выборах и референдуме, М., 2001.I

98. Лытов Б. В. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России // Государственная служба: теория и организация. -Ростов-на-Дону, 1998.

99. Макагонов П. П. Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества, М, 1997 .

100. Макагонов П. П. Развитие некоммерческих организаций в России на современном этапе, М, РАГС, 2000.

101. Макашева 3. М. Социальный менеджмент, М., 2002.

102. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. Ч. I-П. -М., 2000.

103. Мертон Р. К. Социальная теория и социальная структура // Социс. -1992. -№2.

104. Мозговая А. В. Социология риска: возможности синтеза теории и эмпирического знания // Риск в социальном пространстве. М., 2001. С. 63-89.

105. Моисеев Н. Н. Есть ли у России будущее? Попытка системного анализа проблемного выбора. -М., 1996.

106. Монтескье 111. О духе законов. СПб, 1990.

107. Никитин С. М., Феофанов К. А. Социологическая теория риска в поисках предмета // Социологические исследования. 1992. № 10.

108. Нищета переходного периода. ПРООН Июль 1998.

109. Общая теория права Курс лекций. / Под ред. В. К. Бабаева Н. Новгород, 1993.

110. Общая теория управления. Курс лекций. -М., 1994.

111. Орлов Ю. К. Заключение эксперта и его оценка по уголовным делам, М1995.

112. Парсонс Т. Система современных обществ. -М., 1998.

113. Переходы и катастрофы: Опыт социально-экономического развития. -М^ 1994.

114. Плотинский Ю. М. Модели социальных процессов, М., 2001.

115. Порфирьев Б. Н. Концепция приемлемого риска как теоретическая основа обеспечения защиты населения при чрезвычайных ситуациях // Катастрофы и общество. М.: Контакт-Культура, 2000. С. 295-302.

116. Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой. -М., 2000.

117. Программа действий. Повестка дня на XXI век и другие документы конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. Женева: Центр «За наше будущее», 1993.-70 с.

118. Пугин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 2004.

119. Рискология: управление рисками (Буянов и др.) М, 2003.

120. Родионова Н. В., Антикризисный менеджмент, М., 2001.

121. Романов В. JI. Самоорганизация и управление в условиях неопределенности // Самоорганизация, организация, управление. -М., 1995.

122. Романов В. JL Социальная самоорганизация и государственность. -М, 2000.

123. Российская Е. Р. Судебная экспертиза в уголовном, гражданском, арбитражном процессе, М., 1996.

124. Синергетика и социальное управление. -М., 1998.

125. Синергетика: человек, общество. -М., 2000.

126. Синергетическая парадигма Mi югообразие поисков и подходов. -М., 2000.

127. Слепенков И. М. Эксперимент в социальном управлении // Социальная работа и социальное управление. -Архангельск, 1994.

128. Социология на пороге XXI века: основные направления исследований. -М., 1999.

129. Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские. -Минск, 1998.

130. Теория общества: Фундаментальные проблемы. -М., 1999.

131. Тихомиров Ю. А. Закон: притязания, стабильность, коллизии / / Законодательство России в XXI веке. М., 2002. С. 11.

132. Том Р. Теория катастроф. -М., 1980.

133. Тоффлер Э. Шок будущего. -М., 2001.

134. Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. -М., 1998.

135. Турчинов А. И. Синергия конструктивного и деструктивного профессионализма // Синергетика: человек общество. -М., 2000.

136. Уваров А. А. Синергетические аспекты местного самоуправления. Журнал "Чи-ковникъ" №5 (27) 2003. С. 28-32.

137. Управленческое консультирование. В 2-х томах. -М., 1992.

138. Уткин Э. А, Фролов Д. А. Управление рисками предприятия, М, 2003.

139. Фридмэн М., Сэвэдт JI. Анализ выбора в условиях риска // Российский экономический журнал. -1993. -№ 9.

140. Фролов С. С. Структуры социальных институтов // Социология. 3-е изд. доп. -М., 1999.

141. Функционирование государственного аппарата управления. -М., 1998.

142. Хакен Г. Можем ли мы применять синергетику в науках о человеке? // Синергетика и психология. Тексты. Вып. 2. -М., 1999.

143. Харрисон Ш. Связи с общественностью., С-П, 2003.

144. Человек, наука, управление. -М., 2000.

145. Червонюк В. И., Гойман-Калинский И. В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий //Государство и право, 2004, М 8. С. 30-38.

146. Ш. Монтескье. О духе законов. СПб, 1900. С. 17.

147. Шаповалов В. И., Казаков Н. В. Законы синергетики и глобальные тенденции. // Общественные науки и современность. 2002. № 3.

148. Шаповалов В. И. Формирование системных свойств и статистический подход // «Автоматика и телемеханика», 2001, № 6. С 57-68.

149. Шинелева JI. Т. Общественные неправительственные организации и власть, М, 2002.

150. Шлыкова Е. В. Риск в структуре социально-философского подхода к изучению сущности взаимодействия природы и общества // Риск в социальном пространстве. М., 2001. С. 74.

151. Штомпка П. Социология социальных изменений. -М., 1996.

152. Эксперт. Руководство для экспертов органов внутренних дел (под ред. Т. В. Аверьяновой). М., 2003.

153. Юридический энциклопедический словарь. М., 1999. С. 330.

154. Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. -М., 1998.

155. Яковлев А. М. Социальная структура общества. М., 2003.

156. Яницкий О. Социология и рискология // Россия: риски и опасности «переходного» общества. М., 1998 и др.

157. Luhmann N. Risk: A Sociologicl Theory. Berlin-New York: Walter de Gruyter, 1993.

158. BeckU. Risk Society. Toward aNew Modernity. L: SAGE, 1992. p. 32-41.

159. Beck U. Eeologieal Enlightenment. Essays on the Politics of the Risk Society. New Jersey: Humanities Press, 1995. p. 14.

160. Szerszynski В., Wynne B. L.: Sage, 1996. p. 74-81.

161. Beck U., Giddens A., Lash S. Reflexive modernization. Polities, Tradition and Aes-theties in the Modern Social Order. Stanford, CA Stanford University Press, 1994. p. 17-24.

162. Ваитап Z. The Solution as Problem // The Times Higher Education Supplement. 1992. №13 November. P. 7-12.

163. Douglas M. Wildavsky A. Risk and Cultural. L.: Routledge, 1982.

164. Indicators of Sustainable Development, UN Department for Policy Coordination and Sustainable Development, December, 1994.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Новая система современного законодательства РФ, в которой центральное место занимает Конституция РФ, сформировалась относительно недавно. Наряду с этим появились новые источники конституционного права, расширился предмет сферы конституционно-правового регулирования, произошло становление новых правовых институтов. Как следствие, важнейшими задачами, возникшими перед юридической наукой и практикой сегодня, являются как анализ происшедших качественных изменений и тенденций развития конституционного законодательства РФ, так и выработка концепций и формирование стратегий, направленных на его совершенствование.

Нельзя не согласиться с заявлением, высказанным в научной юридической литературе, о том, что особенностью принятия законов на протяжении последних 15 лет являлись объективные предпосылки развития законодательства, выразившиеся в серии реформ, проводимых в рамках раскрытия правового потенциала Конституции РФ 1 . Это обстоятельство во многом предопределило их значимость в регулировании общественных отношений путем использования существующих форм выражения и изложения новых российских норм.

Новации коснулись не только формы изложения нормативного материала, но и субъектного состава, принимающего участие в законодательном процессе.

1 См.: ЧепусЛ. В. Проблемы реализации конституционного законодательства в России // Политика и общество. 2009. № 2. С. 25.

Отдельно следует упомянуть о шагах, предпринимаемых Правительством РФ в сфере организации законопроектной деятельности. Так, в феврале 2000 г. в целях обеспечения взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ и совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ была образована Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности, которая стала реальным инструментом, позволяющим обеспечивать согласованность принимаемых законодательных решений.

Законопроектная деятельность - это сложный и многогранный процесс. Иногда от зарождения концепции законопроекта и до его принятия проходят годы. Вместе с тем принятие закона является необходимым, но не всегда достаточным условием для регулирования общественных отношений. Возможность реализации тех или иных норм закона нередко зависит от своевременности и качества подготовки и последующего принятия соответствующих подзаконных актов. В целом этот процесс можно охарактеризовать как правотворческий, который подразумевает, прежде всего, целенаправленную деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также граждан по созданию нормативных правовых актов.

Таким образом, правотворческий процесс включает систему юридически установленных процедур деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан, направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в текстах нормативных правовых актов и выраженную в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования.

Известно, что законотворческий процесс является частью правотворчества и включает процесс создания законов. Особенность законотворческого процесса состоит в том, что он поделен на ряд стадий и осуществляется законодательными органами государственной власти в строго установленном порядке.

По юридической форме различают следующие виды правовых актов:

1) Конституция РФ, уставы субъекта РФ;
2) законы и их подвиды (федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, общие (основные) принципы, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, закон о поправках к Конституции РФ, закон субъекта РФ, модельный законодательный акт - в рамках Российской Федерации и СНГ);
3) постановления и иные акты законодательных органов;
4) указы и распоряжения Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ;
5) постановления, распоряжения и иные акты правительств субъектов РФ;
6) ведомственные правовые акты с подвидами актов федеральных министерств, актов агентств и иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
7) правовые акты органов самоуправления с подвидами актов органов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов;
8) локальные (корпоративные) акты;
9) решения судов и контрольно-надзорных органов;
10) публично-правовые договоры и соглашения;
11) программы и декларации;
12) положения и уставы;
13) международно-правовые акты.

Классифицировать правовые акты можно на основе такого критерия, как их нормативная природа. На этой основе выделяются нормативный правовой акт и ненормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт - это письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или прекращение действия правовых норм. Это акт длительного действия, адресованный широкому кругу лиц - субъектов права.

Ненормативный правовой акт индивидуального содержания - это акт, адресованный конкретному лицу или органу и рассчитанный на однократное применение. Встречаются их разновидности, доводящие до сведения исполнителей другие акты.

Законотворчество - это процесс создания законов. Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяет его на ряд стадий и осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти.

В теории государства и права принято выделять следующие стадии законотворческого процесса в Российской Федерации :

1) законодательная инициатива;
2) обсуждение законопроекта;
3) принятие закона:
- а) принятие закона Государственной Думой;
- б) одобрение закона Советом Федерации;
- в) подписание закона Президентом РФ;
4) опубликование закона.

Характерными чертами законотворческого процесса в России должны стать дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма; учет общественного мнения; повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений; широкое привлечение научной общественности к выработке и обсуждению законопроектов.

Однако на современном этапе развития российского законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровне мы наблюдаем довольно частые злоупотребления властью и использование недостаточно эффективных механизмов для реализации принимаемых законов. Обусловлено это, прежде всего, нестабильной правовой системой, использованием методов так называемого нецивилизованного лоббизма, нарушением баланса правовых стимулов и ограничений в режиме функционирования субъектов законотворческой деятельности, отсутствием обоснованной и легитимной стратегии государственного и муниципального строительства, а также мощными коррупционными факторами, характеризующими деятельность государственных и муниципальных органов. Эти и иные злоупотребления должны быть рассмотрены как серьезные институциональные искажения, не соответствующие функциональной природе и первоочередным целям деятельности структур публичной власти.

Для преодоления различного рода негативных явлений в законотворческом процессе Российской Федерации был создан институт правовой экспертизы российского законодательства, призванный сформировать эффективные барьеры для развития коррупционных проявлений во власти и иных негативных тенденций, мешающих эффективности законодательного процесса.

В связи с этим экспертиза должна включать как анализ и оценку юридических качеств законопроектов, так и профессионально-специализированную (экономическую, финансовую, научно-техническую и др.) экспертизу по профилю проекта. При проведении такой экспертизы специалист должен дать заключение о характере проблемной ситуации, требующей законодательной регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения.

Сегодня в законотворческой сфере существует ряд проблем, требующих не только их грамотного формулирования, но и своевременного решения.

Во-первых, низкое качество современного законодательства актуализирует поиск технологий его совершенствования, которые непосредственно связаны с осуществлением экспертной деятельности всех уполномоченных на то субъектов правотворчества.

Во-вторых, в экспертной деятельности любого субъекта законотворчества применяются правила юридической техники. Но технологии их применения имеют свои особенности, обусловленные положением каждого субъекта законотворчества в соответствующей системе. В связи с этим возрастает актуальность проблем совершенствования самих правил юридической техники в контексте вопросов, поднимаемых наукой экспертологией.

В-третьих, единство правового пространства - это важнейший фактор нормального существования любого федеративного государства. Механизмы обеспечения правового пространства Российской Федерации включают проведение правовых экспертиз нормативных правовых актов (их проектов) регионального и муниципального уровней на предмет соответствия их Конституции РФ и федеральному законодательству. К сожалению, множественность законов, дублирующих предметы ведения Федерации и субъектов РФ, затрудняет данную работу, блокируя ее эффективность.

Конституционно-правовую реформу необходимо проводить с учетом теории российского конституционализма. Одной из ключевых проблем современного российского конституционализма является то, что между Конституцией РФ и текущим законодательством существуют некоторые разрывы и несогласованности, выраженные в слабости механизма обеспечения прямого и опосредованного действия конституционных норм. В связи с этим необходимо совершенствовать конституционное законодательство, а Конституция РФ должна стать действенным фактором социального регулирования процессов модернизации и трансформации правовой системы Российской Федерации.

Одной из важнейших мер, направленных на решение вышеперечисленных и иных проблем, преодоление недостатков и повышение эффективности правовой политики современной России в сфере законотворчества, является планирование законопроектных работ, которое позволяет придать законодательной деятельности системный характер, а также скоординировать действия ее участников.

В настоящее время законодательная деятельность осуществляется на основе примерной программы, которая утверждается постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению. Существенным недостатком примерной программы является то, что сам принцип ее формирования не позволяет выявить и закрепить действительный приоритет конкретного закона в правовом регулировании общественных отношений. При определении приоритетности включаемого в программу законопроекта за основу берется не его социально-экономическая актуальность, а обусловленная функциональным назначением иная потребность первоочередного рассмотрения палатами Федерального Собрания РФ 1 .

Примером стратегического планирования является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, которая не только имеет комплексный характер, но и согласуется с посланиями Президента РФ, с основными направлениями деятельности Правительства РФ. Этот документ определяет цели и долгосрочные перспективы не только совершенствования российского законодательства, но и проведения институциональных реформ в правовой системе России .

Эффективность проводимой в стране правовой политики в сфере законотворчества обусловлена в первую очередь согласованностью действий Российской Федерации и субъектов РФ. Сегодня, однако, наблюдается тенденция усиления федерального аспекта в законотворчестве, смещения акцента на подготовку и принятие федеральных законов. Результативным способом влияния со стороны субъектов РФ на федеральное законотворчество может быть признана подготовка ими отзывов на проекты федеральных законов, причем не только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В связи с этим следует особо отметить такую форму инициативы, позволяющую существенно повысить уровень законотворческой работы, как согласительные процедуры. Речь идет прежде всего о работе согласительных комиссий, правовой статус которых требует нормативного уточнения порядка их формирования, сроков деятельности, процедур обсуждения и принятия комиссией согласованных решений, а также рассмотрения результатов ее работы на заседании Государственной Думы.

Одним из стратегических направлений дальнейшего совершенствования законодательной деятельности является повышение внимания законодателя к мнению народа. Сугубо в организационном плане усиление роли общественного мнения в законотворчестве может рассматриваться как одна из важнейших форм укрепления взаимосвязи организационного и информационного факторов. Что касается содержательного фактора, то гражданская законодательная инициатива существенно повышает уровень правового сознания и правовой культуры граждан, а также выступает прочной основой развития демократического государства и гражданского общества. Реальной мерой для повышения сознательной социальной активности может стать закрепление права законодательной инициативы за общественными организациями, которое открыло бы перед ними возможности, даже не имея представительства в парламенте, активно выступать выразителями воли народа в вопросах законотворчества.

В Российской Федерации нет как отлаженного механизма конституционно-правового регулирования деятельности негосударственных субъектов гражданского общества, так и их взаимодействия с органами государственной власти. В связи с этим посредством экспертной деятельности, а именно деятельности независимых экспертов, может быть налажен механизм участия общественности в законодательной деятельности органов государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Очевидно, что появление феномена регионального законотворчества актуализировало многие проблемы современного российского федерализма.

Прежде всего, они связаны с использованием правотворческих возможностей субъектов РФ, что должно повлечь интенсивное развитие регионального законодательства.

В современной юридической литературе региональная правотворческая политика рассматривается как полиструк- турное явление, проявляющееся на уровне правовых идей, включающих также нравственные установки, обычаи и традиции .

Важно отметить, что в системе публичного управления важным элементом является местное самоуправление, регулятивно-управленческий потенциал которого в решении общегосударственных задач до конца не определен и не востребован. Эффективность функционирования муниципальных сообществ тесно связана с их участием в законодательном процессе субъектов РФ. Проблема нахождения баланса централизации и децентрализации управления сохраняет свою актуальность. Это касается не только институтов государственного и муниципального управления, но и развития законодательства на всех его уровнях в условиях федеративного государства.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое правотворческий процесс и как он соотносится с законотворческим процессом?
2. Какова классификация правовых актов в Российской Федерации?
3. Что такое законотворчество и каковы его стадии в России?

Предисловие. 4

1. Экспертиза НПА как этап законодательного процесса. 6

РЕГЛАМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 6

ФЗ ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 13

ФЗ от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ред. от 28.07.2012) 17

ВОРОНЕЖСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА. ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 18 марта 1999 г. N 780-II-ОД ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ЛИНГВИСТИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ И ИНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ... 21

2. Экспертизы нормативно-правовых актов как этап регистрации НПА. 24

ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 31 мая 2012 г. N 87 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 24

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ) 37

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРИКАЗ от 28.12.2009 № 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". 41

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". 45

Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". 48

Законопроект № 146246-6 О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Пояснительная записка к нему. 50

3. Проблемы проведения правовой экспертизы. 52

Козулин А.И. Юридическая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации как оценка их качества.. 52

Вопросы проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 59

О некоторых вопросах оценки нормативного правового акта субъекта Российской Федерации на предмет соответствия правилам юридической техники. 66

Типичные нарушения общепринятых правил юридической техники в нормативных правовых актах, принятых органами государственной власти Томской области. 68

Анализ качества законодательства субъектов Российской Федерации (на примере Архангельской области) 72

Предисловие.

После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации законодательная практика России была изменена. Были по-новому определены субъекты законотворчества и правотворчества.

Новую актуальность приобрел вопрос о качестве принимаемых законов как федеральных, так и принимаемых субъектами Федерации.

Экспертиза является необходимой стадией законодательного процесса.

Сейчас нормативно определены несколько видов правовой экспертизы: собственно правовая, лингвистическая, экологическая, общественная, финансовая, антикоррупционная.

Правовая и лингвистическая экспертизы проектов постановлений Государственной Думы проводятся созданным в апреле 1994 г. Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в соответствии с требованиями статьи 112 «Регламента Государственной Думы» в порядке, установленном для законопроектов. Статьей 94 Регламента Государственной Думы установлены особенности проведения Правовым управлением правовой и лингвистической экспертиз проектов постановлений Государственной Думы. Указанные экспертизы осуществляются на основании соответствующего письма ответственного комитета. В Положении об отделе лингвистической экспертизы законопроектов к основным функциям отдела были отнесены:

«а) лингвистическая экспертиза проектов федеральных конституционных, федеральных законов, постановлений, заявлений, обращений, принимаемых Государственной Думой: оценка в результате проведения редакторского анализа языка и стиля текстов законопроектов их стилистического качества, соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, их типологической специфики, требований юридической техники, редакционно-технических правил и нормативов; участие в редакционно-технической доработке текстов проектов указанных актов;

б) лингвистическая экспертиза отклоненных Президентом Российской Федерации и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации федеральных конституционных и федеральных законов в части внесения в них поправок;

в) участие в разработке методологических рекомендаций по совершенствованию, унификации языка, стиля и оформления законодательных актов».

Общественная экспертиза проводится в рамках деятельности Общественной палаты Российской Федерации на основании Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».

Финансовая экспертиза – на основании Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации».

Экологическая экспертиза – на основании Федерального закона «Об экологической экспертизе».

Антикоррупционная экспертиза - на основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В хрестоматии приведены соответствующие законы.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и включает в себя: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации и антикоррупционную экспертизу этого акта.

Правовая экспертиза проводится также прокуратурой Российской Федерации и органами Министерства юстиции Российской Федерации. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (2012 г.) приводятся ниже.

Проведение правовой (юридической) экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, было возложено на Министерство юстиции Российской Федерации Постановлением Правительства РФ от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях министерства юстиции российской федерации» в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. N 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации».

Правовая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации. При необходимости этот срок может быть продлен руководством Министерства, но не более чем на месяц. В случае несоответствия правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону Министерство юстиции Российской Федерации представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти.

Третья часть хрестоматии посвящена экспертным обзорам качества нормативных правовых актов, сделанных, в основе своей, сотрудниками Министерства юстиции РФ. Магистр познакомится с типичными ошибками в составлении законов субъектами Федерации.

Публикуемый материал предназначен как для самостоятельной работы магистров, так и для работы на семинарах по предмету «Экспертиза нормативных правовых актов».

Экспертиза НПА как этап законодательного процесса.

Проект Федерального закона

«Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

Глава 1. Общие понятия

Статья 1. Общественная экспертиза

1. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации.

2. В целях настоящего Федерального закона под общественной экспертизой понимается деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства.

3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на положения нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, содержащие сведения, составляющие государственную тайну.

Статья 2. Правовая основа общественной экспертизы

Правовую основу общественной экспертизы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Статья 3. Цели и задачи общественной экспертизы

1. Общественная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится в целях:

реализации гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на участие в управлении делами государства;
соблюдения прав и свобод человека и гражданина и обеспечения интересов объединений граждан в законодательном процессе;
повышения эффективности действующего законодательства.

2. Задачами общественной экспертизы являются:

выявление положений нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, противоречащих интересам личности, общества и государства;
оценка социальных, экономических и иных последствий принятия проектов нормативных правовых актов, а также реализации нормативных правовых актов;
выработка рекомендаций по устранению выявленных недостатков.

Статья 4. Основные принципы общественной экспертизы

Проведение общественной экспертизы в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
законность;
публичность проведения и открытость результатов общественной экспертизы;
добровольность осуществления общественной экспертизы;
невмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в проведение общественной экспертизы;
независимость экспертов;
объективность и достоверность экспертных заключений.

Статья 5. Виды общественной экспертизы

В Российской Федерации осуществляются обязательная общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов и инициативная общественная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Глава 2. Обязательная общественная экспертиза

Статья 6. Обязательность общественной экспертизы

Обязательная общественная экспертиза проводится в отношении проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы реализации основополагающих прав человека и гражданина в сферах:

социальной политики, труда и социального обеспечения;
обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
охраны окружающей среды и здоровья населения;
деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
межнациональных и межконфессиональных отношений, национальной политики;
гражданства и миграции;
выборов и избирательной системы;
бюджета и финансов;
образования, культуры и массового спорта.

Статья 7. Субъекты обязательной общественной экспертизы

Обязательная общественная экспертиза может осуществляться:

Общественной палатой Российской Федерации и аналогичными структурами, образованными на основании законов субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством;
Общественными советами и аналогичными структурами при федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления;
гражданами Российской Федерации, имеющими высшее профессиональное образование и стаж работы в одной из сфер, перечисленных в статье 6 настоящего Федерального закона, не менее трех лет за последние десять лет, аккредитованными при субъектах обязательной общественной экспертизы, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи;
негосударственными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном законом порядке и осуществляющими деятельность не менее трех лет, аккредитованными при субъектах обязательной общественной экспертизы, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи.

Статья 8. Аккредитация общественных экспертов при общественных палатах (советах)

1. Граждане Российской Федерации, а также негосударственные некоммерческие организации, отвечающие требованиям статьи 7 настоящего закона, имеют право подать уведомление об аккредитации в качестве общественного эксперта не более чем в трех сферах, перечисленных в статье 6 настоящего Федерального закона.

2. Общественные палаты (советы) аккредитуют заявленных общественных экспертов в уведомительном порядке при условии соблюдения условий, указанных в статье 7 настоящего закона.

3. Аккредитовавшие общественных экспертов общественные палаты (советы) обязаны предварительно извещать их о заседаниях экспертных групп и рабочих комиссий, а также других мероприятиях, проводимых в целях исследования, анализа и оценки нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; обеспечивать возможность ознакомления общественных экспертов или их представителей с проектами нормативных правовых актов, а также иными сопроводительными документами и материалами.

4. Аккредитованные общественные эксперты имеют право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его общественными палатами (советами), за исключением случаев, когда принято решение о проведении закрытого мероприятия в связи с необходимостью обеспечения государственной тайны.

5. Общественные палаты (советы) формируют, ведут и размещают на своих официальных сайтах в сети Интернет или на сайтах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, при которых они сформированы, федеральные, региональные и местные реестры аккредитованных общественных экспертов.

Статья 9. Порядок проведения обязательной общественной экспертизы

1. Орган государственной власти либо орган местного самоуправления обязан принять решение о проведении общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, затрагивающего вопросы в сферах, указанных в статье 6 настоящего закона, в течение трех дней с момента принятия его к рассмотрению.

2. Орган государственной власти либо орган местного самоуправления, принявший решение о проведении общественной экспертизы, направляет официальное извещение соответствующим субъектам обязательной общественной экспертизы (федеральным, региональным или местным), а также размещает на своем официальном сайте в сети Интернет либо публикует в средствах массовой информации официальное извещение, содержащее следующую информацию:

полный текст проекта нормативного правового акта, подлежащего общественной экспертизе, а также сопроводительные документы к нему;
наименование, место нахождения, почтовый адрес и адрес электронной почты, номер контактного телефона органа власти, принявшего решение о проведении общественной экспертизы;
срок проведения общественной экспертизы;
порядок приема и рассмотрения экспертных заключений.

3. Орган государственной власти либо орган местного самоуправления, получивший обращение общественной палаты (совета), указанных в частях 1 и 2 статьи 7 настоящего Федерального закона, либо не менее трех аккредитованных общественных экспертов о необходимости проведения обязательной общественной экспертизы, обязан в течение трех дней с момента получения обращения назначить проведение общественной экспертизы проекта нормативного правового акта.

4. Орган государственной власти либо орган местного самоуправления, принявший решение о проведении общественной экспертизы, обязан предварительно извещать субъектов обязательной общественной экспертизы о заседаниях экспертных групп и рабочих комиссий, а также других мероприятиях, проводимых в целях исследования, анализа и оценки нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

5. Срок проведения обязательной общественной экспертизы не может составлять менее четырнадцати дней или быть более девяноста дней с момента официального обнародования извещения, указанного в части 2 настоящей статьи.

6. Негосударственные некоммерческие организации и граждане, не аккредитованные в качестве общественных экспертов, имеют право направлять в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, принявшие решение о проведении обязательной общественной экспертизы, а также субъектам обязательной общественной экспертизы свои замечания и предложения относительно проектов нормативных правовых актов.

Глава 3. Инициативная общественная экспертиза

Статья 10. Субъекты инициативной общественной экспертизы

Граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке, имеют право осуществления инициативной общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в качестве гражданских экспертов.

Статья 11. Порядок проведения инициативной общественной экспертизы

1. Гражданский эксперт имеет право осуществить инициативную общественную экспертизу действующего нормативного правового акта, затрагивающего основополагающие права человека и гражданина, и разместить свое заключение в сети Интернет для всеобщего ознакомления.

2. Гражданский эксперт имеет право направить запрос в орган государственной власти или орган местного самоуправления о проведении инициативной общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, затрагивающего основополагающие права человека и гражданина, В течение десяти дней с момента получения запроса гражданского эксперта о проведении общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, разработанного либо находящегося на рассмотрении данного органа государственной власти либо органа местного самоуправления, последний обязан представить инициатору запроса полный текст проекта нормативного правового акта и сопроводительные документы к нему, либо разместить данные материалы на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием срока рассмотрения проекта нормативного правового акта данным органом.

Глава 4. Порядок оформления и рассмотрения результатов общественной экспертизы

Статья 12. Экспертное заключение

1. Заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать указание на положения нормативных правовых актов или проектов нормативных правовых актов, противоречащие интересам личности, общества и государства, и рекомендации по устранению указанных противоречий. Заключение может также содержать оценку социальных, экономических и иных последствий принятия проекта нормативного правового акта.

2. Экспертное заключение не должно содержать информации, нарушающей действующее законодательство и общепринятые нормы морали.

3. Экспертное заключение, отвечающее требованиям настоящего Закона, подлежит обязательному размещению в сети Интернет на официальном сайте органа власти, принявшего решение о проведении обязательной общественной экспертизы либо получившего экспертное заключение гражданского эксперта.

Статья 13. Рассмотрение экспертного заключения органами власти

Заключение по результатам общественной экспертизы носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению органом государственной власти либо органом местного самоуправления, назначившим ее проведение, либо получившим экспертное заключение гражданского эксперта, не более чем в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения мотивированный ответ направляется субъекту общественной экспертизы, и публикуется в сети Интернет на официальном сайте соответствующего органа государственной власти либо органа местного самоуправления за исключением случаев, когда заключение не соответствует требованиям, установленным статьей 12 настоящего Закона.

Статья 14. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

2. Предложить Президенту Российской Федерации привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

3. Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Президент Российской Федерации

Д. Медведев

________________________________________________________________________________________

Проект Федерального закона подготовлен Некоммерческим партнерством «Юристы за гражданское общество» и прошел обсуждение на экспертных встречах в Москве 29 апреля 2010 года и в Санкт-Петербурге 12 мая 2010 года.

Особое значение в законотворческой деятельности приобретает экспертиза. Слушания по общественно важным проблемам

Рекомендованный список диссертаций

2007 год, кандидат социологических наук Целютина, Татьяна Владимировна

Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект 2010 год, кандидат юридических наук Короткова, Ольга Анатольевна

Юридическая онтология гендерного равноправия 2004 год, кандидат юридических наук Ларинбаева, Ильмира Ишмурзовна

Криминологическая экспертиза законопроектов 2011 год, кандидат юридических наук Пинчук, Левон Викторович

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Общественная экспертиза законопроектов: Социологический анализ»

Похожие диссертационные работы по специальности «Социальная структура, социальные институты и процессы», 22.00.04 шифр ВАК

2005 год, кандидат юридических наук Рамазанова, Эльвира Тажутдиновна

Правовые основы разработки и рассмотрения законопроектов в парламенте России 2013 год, кандидат юридических наук Иванов, Кирилл Константинович

2011 год, кандидат социологических наук Типало, Елена Евгеньевна

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Захарова, Вера Игоревна, 2005 год