Главная-Учет отпуска и расчет отпускных-Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений. Курсовая: Государственные и муниципальные образования как субъекты гражданского права Государственные муниципальные образования как субъекты

Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений. Курсовая: Государственные и муниципальные образования как субъекты гражданского права Государственные муниципальные образования как субъекты

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ).

К вышеуказанным субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Выступление в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их участниками – гражданами и юридическими лицами означает, что:

  • правоотношение возникает на основе , а не властного предписания органа государственной или муниципальной власти;
  • вопросы изменения, расторжения договора решаются по соглашению сторон, а не на основе одностороннего волеизъявления органа власти;
  • возможные споры в связи с заключением, исполнением договора рассматриваются в судебном, а не в административном порядке;
  • государство, муниципальное образование несет предусмотренную гражданским законодательством ответственность за нарушения , субъективных прав кредиторов, потерпевших;
  • государство, муниципальные образования не имеют каких-либо преимуществ, привилегий по сравнению с другими субъектами гражданского права (по срокам , возможности виндикации имущества и др.).

Имущественной основой деятельности публично-правовых образований является государственная (федеральная и субъектов федерации) и муниципальная собственность (ст. ст. 214, 215 ГК).

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ).

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в п. 1 ст. 125 ГК РФ, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Российская Федерация вправе принять на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица, а также указанные субъекты вправе принять на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ).

Муниципальные образования: Видео

Государство участвует в гражданском обороте не как нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени охвата территории, общности и т. п.).

Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК)."Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)" от 26.11.2001 N 146-ФЗ (ред. от 05.05.2014) Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК), если только он не дал гарантию (поручительство/ в отношении такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов: Гражданское право: в 3-х т. Т.1: учебник / под ред. С.А. Степанова. - М.: Проспект, 2011. - С.451

  • 1) Российская Федерация;
  • 2) субъекты РФ -республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа;
  • 3) муниципальные образования.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК). "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)" от 26.11.2001 N 146-ФЗ (ред. от 05.05.2014)

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные образования.

Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

ББК Х623.110.4

Л.А. Бурылова

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее ГК) муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и ее субъектами выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К субъектам гражданского права, указанным в п. 1 ст. 124 ГК, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК).

Особенности муниципального образования как субъекта гражданского права обусловлены тем, что оно является субъектом конституционного и муниципального права и наделено специальной правосубъект-

Как субъект права, муниципальное образование существует в рамках и публичного и частного права. В рамках публично-правовых отношений муниципальное образование выступает как носитель публичной власти. Муниципальное образование принимает по предметам своего ведения нормативные правовые акты, которыми должны руководствоваться другие субъекты гражданского права, вступающие в правовые отношения с муниципальными образованиями по предметам их ведения.

Муниципальное образование участвует в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками оборота. В силу п. 2

177 Шугрина Е.С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.

ст. 124 ГК к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов178.

Публичное предназначение средств местного бюджета обусловливает особые требования к их использованию; деятельность муниципального образования, связанная с гражданским оборотом, регламентируется, в том числе, положениями бюджетного законодательства. Статьей 117 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от

26.04.2007 № 63-Ф3) установлено, что от имени муниципального образования муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией муниципального образования в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в решении представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и в порядке, установленном муници-

пальными правовыми актами.

Согласно п. 7 постановления пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» сделка по предоставлению государственной (муниципальной) гарантии при отсутствии этой гарантии на момент ее совершения в

перечне, установленном законом (решением) о бюджете на очередной

год, является ничтожной.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в постановлении от 21.05.2007 по делу № Ф09-2463/07-С5 счел обоснованными судебные постановления о признании ничтожным договора между администрацией муниципального образования «Акбулакский район», обществом «Фирма Карат» и колхозом «Новоуспеновский» о предоставлении муниципальной гарантии, поскольку предоставление муниципальной гарантии на эту сумму не было предусмотрено в решении о районном бюджете.

Статья 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-

178 Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

179 Изменения, внесенные Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ, вступили в силу со дня официального опубликования (Собрание законодательства РФ. 28.07.2008).

рации» (далее Закон № 131-Ф3) наделяет муниципальные образования правом регулировать порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа. Такой порядок устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Президиума Высшего арбитражного суда от

9.10.2007 № 5060/07 со ссылкой на Положение о муниципальном заказе, утвержденное постановлением Администрации города Волгограда, было признано обоснованным решение суда первой инстанции о возложении на казну муниципального образования обязательства по оплате работ, выполненных в рамках муниципального заказа. Высший арбитражный суд отметил, что у суда кассационной инстанции отсутствовали основания для вывода о заключении муниципальным учреждением указанного контракта «для собственных нужд»181.

Для уяснения статуса муниципального образования как субъекта гражданского права необходимо уточнить его понятие, порядок создания и государственной регистрации.

Понятие муниципального образования. Под муниципальным образованием согласно ст. 2 Закона № 131 -ФЗ понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 28.12.2004 № 186-ФЗ).

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 28.12.2004 № 186-ФЗ).

Поселение - городское или сельское поселение.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и меж-селенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопро-

сов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения -часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Границы муниципального образования утверждаются законом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 10 Закона № 131-ФЗ). В таком же порядке производится наделение муниципального образования статусом городского округа (ч. 2 ст. 11 Закона № 131-ФЗ).

Все муниципальные образования на территории Российской Федерации, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке, подлежат внесению в государственный реестр.

Муниципальное образование не является юридическим лицом, однако имеет собственный устав, обладает на праве собственности обособленным имуществом и самостоятельностью в решении вопросов местного значения.

Государственная регистрация устава муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью избирателей менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан и подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (ст. 44 Закона № 131-ФЗ).

В развитие этой нормы принят Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21.07. 2005 № 97-ФЗ (далее Закон № 97-ФЗ).

Полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Министерство юстиции Российской Федерации. Порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований утвержден Приказом Минюста РФ от 24.08.2005 № 139, зарегистрированным в Минюсте РФ 30.08.2005.

Для государственной регистрации устава муниципального образования глава муниципального образования представляет в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

1) устав муниципального образования;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).

После того как уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер на титульном листе каждого из двух экземпляров делается отметка о государственной регистрации путем проставления специального штампа.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации.

Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования

направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации.

Прошедший государственную регистрацию устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня указанной публикации обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования для включения этих сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Прошедший государственную регистрацию устав муниципального образования является основанием для включения соответствующего муниципального образования в государственный реестр.

Г осударственная регистрация муниципальных образований. Гражданская правоспособность муниципального образования возникает с момента включения его в государственный реестр.

Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 № 350.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, является Министерство юстиции Российской Федерации. В Пермском крае эту функцию осуществляет управление Министерства юстиции Российской Федерации по Пермскому краю (до 1 сентября 2008 г. это ведомство входило в состав управления Минюста по Приволжскому федеральному округу).

Для внесения муниципального образования в государственный реестр глава муниципального образования представляет (на бумажных и электронных носителях) в орган ведения федерального регистра следующие документы:

а) заявление, подписанное главой муниципального образования и составленное по установленной форме;

б) официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район), а для городов федерального значения -официальный текст закона об установлении границ внутригородских муниципальных образований;

в) копию устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;

г) копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

(Формы документов для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации утверждены Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23.08 2005 № 138.)

Государственная регистрация органов местного самоуправления как юридических лиц. В силу ст. 125 ГК от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде могут органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренном законами, нормативными актами муниципальных образований, от их имени могут выступать юридические лица и граждане.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ). В силу ст. 41 указанного Федерального закона от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям. При этом в ст. 41 прямо указано, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Порядок и сроки государственной регистрации, перечень представляемых документов определены Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее Федеральный закон № 129-ФЗ).

Органом, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, является Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

Соответственно, государственная регистрация органов местного самоуправления осуществляется в территориальных органах МНС РФ по месту нахождения представительного органа или местной администрации.

В некоторых учебниках по административному праву утверждается,

что органы государственной власти и органы местного самоуправления

не подлежат государственной регистрации как юридические лица.

Такое утверждение противоречит действующему законодательству. Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Необходимость государственной регистрации органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством наделяются статусом юридических лиц подтверждена письмом Министерства финансов РФ от 18.12.2006.

Правила ведения государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2002 № 438.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 129-ФЗ при государственной регистрации создаваемого юридического лица в регистрирующий орган представляются следующие документы:

а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации;

б) решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) учредительные документы юридического лица (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);

г) документ об уплате государственной пошлины.

182 Бахрак Д.Н. Административное право России: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2006. С. 154.

Требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган, в том числе форма заявления о государственной регистрации юридического лица при создании, установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 19.07.2002 № 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей».

С учетом установленных ст. 41 Федерального закона № 131 -ФЗ особенностей, основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

Устав муниципального образования;

Решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Для вновь образованных муниципальных образований в случае отсутствия у них устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц будут являться:

Протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица (для представительного органа муниципального образования);

Решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица (для иных органов местного самоуправления).

Кроме того, при регистрации органов местного самоуправления как юридических лиц в регистрирующий орган необходимо представить подписанное заявление по установленной форме.

По общему правилу, согласно ст. 9 Федерального закона № 129-ФЗ заявление, представляемое в регистрирующий орган, удостоверяется подписью уполномоченного лица, подлинность которой должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. При этом заявитель указывает свои паспортные данные или в соответствии с законодательством Российской Федерации данные иного удостоверяющего личность документа и идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии).

Такими уполномоченными лицами могут являться:

Руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица;

Учредитель (учредители) юридического лица при его создании;

Руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица;

Иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.

Причем, если уполномоченным лицом при государственной регистрации органа местного самоуправления будет уполномоченное лицо этого органа, то государственная пошлина при регистрации органа местного самоуправления не взимается. Соответствующая льгота предоставлена п. 10 ч. 1 ст. 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому органы местного самоуправления освобождаются от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию организаций.

Регистрирующий орган обеспечивает учет и хранение всех представленных при государственной регистрации документов. При этом регистрирующий орган не вправе требовать представление других документов кроме документов, установленных Федеральным законом № 129-ФЗ. Нотариальное удостоверение документов, представляемых при государственной регистрации, необходимо только в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со ст. 8 и ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 129-ФЗ государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Датой представления документов при осуществлении государственной регистрации является день их получения регистрирующим органом.

Согласно ст. 11 Федерального закона № 129-ФЗ решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения соответствующей записи в соответствующий государственный реестр. Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в соответствующий государственный реестр.

Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ,

подтверждающий факт внесения записи в соответствующий государственный реестр. Форма и содержание документа устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Функциональные и территориальные органы местной администрации. Согласно ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация обладает правами юридического лица (п. 7). При этом в силу п. 8 указанной статьи в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Несмотря на указание Закона, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, структура местной администрации утверждается не ее руководителем, а представительным органом муниципального образования, правда, по представлению главы местной администрации.

Статья 41 Федерального закона № 131-ФЗ допускает возможность наделения органов местной администрации статусом юридических лиц.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Таким образом, нормы муниципального права вступают в явное противоречие с гражданским законодательством, определяющим признаки юридического лица и полномочия учредителей.

На практике возникают вопросы разграничения компетенции собственно администрации и ее органов, которые, являясь юридическими лицами, зачастую заключают гражданско-правовые договоры от имени муниципального образования. В соответствии с утвержденными положениями органы местной администрации нередко издают правовые акты, порождающие гражданско-правовые последствия для муниципального образования.

Статус функциональных и территориальных органов местной администрации, учреждаемых для решения вопросов местного значения по определенной отрасли или на определенной территории, должен быть четко определен федеральным законодательством.

Порядок разграничения полномочий по управлению и распоряжению муниципальным имуществом между представительным органом муниципального образования и местной администрацией законодатель-

ством не определен. В связи с этим в судебной практике возникают вопросы правомочности сделок с участием органов местного самоуправления, влекущих возникновение обязательств муниципального обра-

Законодательство о местном самоуправлении не распространяет на органы муниципальной власти принцип разделения властей. Тем не менее разъяснения комитета по местному самоуправлению Государственной думы по вопросам распоряжения муниципальным имуществом свидетельствуют о позиции федерального законодателя, близкой по содержанию к конституционному принципу четкого разграничения полномочий между ветвями власти. В соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, что включает в себя порядок передачи имущества во временное безвозмездное пользование, порядок продажи земельных участков, порядок утверждения планов приватизации. Принятие конкретных решений по вопросам управления и распоряжения имуществом относится к исполнительно-распорядительным полномочиям органов местного самоуправления, которые реализует местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) в соот-

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования. Для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных (региональных, местных) задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования. Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся как Российская Федерация (федеральное государство) в целом, так и ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), являющиеся государственными образованиями.

Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными полномочиями, т.е. функциями публичной власти, которыми их наделяет ст. 132 Конституции РФ. Поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований.

Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не может использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или извязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.


Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во "внутренних" (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия).

Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права.

В некоторых случаях государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривается как фиск (казна) - особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его органам, которые в таком случае считаются лишь представителями казны. Не применяется оно и к административно-территориальным (муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.

Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Последние могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, только в роли финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника.

Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований. Важно поэтому определить, основаны ли эти действия на соответствующих полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников. По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам и которая составляет понятие "казны" (нераспределенного государственного и муниципального имущества).

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями (т.е. от их имени) для участия в гражданских правоотношениях, в частности при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или предоставлении кредитов, а также при предъявлении к государственные или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений.

Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению осуществляется министерствами и ведомствами либо комитетами по управлению государственным и муниципальным имуществом. Последние принимают решения об отчуждении недвижимого государственного или муниципального имущества в виде имущественных комплексов, зданий и сооружений в порядке приватизации, а также об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК). Фонды государственного и муниципального имущества выступают в качестве продавцов в сделках приватизации, а также являются учредителями хозяйственных обществ и товариществ с государственным (или иным публично-правовым) участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по "бездокументарным ценным бумагам").

Местное самоуправление - это территория, определенная границами и проживанием населения, на которой реализуются функции жизнеобеспечения самим населением с помощью избранных ими органов.

Решая задачи территории, обеспечения местного населения всем необходимым для жизнеобеспечения, органы местного самоуправления вступают в различного рода гражданские правоотношения. Такую деятельность органов местного самоуправления необходимо обозначить как хозяйственную.

Новое российское законодательство рассматривает хозяйственную деятельность органов местного самоуправления как деятельность по производству товаров, оказанию услуг, выполнению работ. То же содержание характерно для любой хозяйственной деятельности. Однако хозяйственная деятельность органов местного самоуправления отличается рядом признаков, что позволяет говорить о хозяйственной деятельности как более широком понятии, чем предпринимательская.

Среди этих признаков в первую очередь необходимо заметить то, что не все муниципальные органы, учреждения, организации могут заниматься хозяйственной деятельностью, а непосредственно те, которым предписано это делать по уставу муниципального образования. Такое предписание определяет правоспособность муниципальных органов.

Также необходимо выделить, прежде всего, цель хозяйственной деятельности - направленность на извлечение прибыли.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В статье 132 обусловлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Таким образом, муниципальные образованияобладают самостоятельностью в решении всех вопросов, касающихся жизнеобеспечения своей территории.

Именно эта основная цель выделяет хозяйственную деятельность муниципальных организаций из более широкого понятия хозяйственной деятельности как деятельности по производству и реализации материальных благ. В то же время необходимо обратить внимание, что применения общего понятия хозяйственной деятельности, субъектами которой являются физические и юридические лица, не может отождествляться с понятием хозяйственной деятельности, субъектом которой являются муниципальные организации. Если в понятии хозяйствующего субъекта обусловлено, что он является главным действующим лицом рынка и стержнем любой экономической системы, построенной не на государственно-монополистических, а на конкурентных началах, то муниципальные организации осуществляют хозяйственную деятельность не в своих личных интересах, а в первую очередь в интересах населения муниципального образования в целом.

Во-первых, муниципальные организации не могут распоряжаться денежными ресурсами свободно так, как распоряжаются ими физические и юридические лица.

Во-вторых, полученная прибыль муниципальных органов также регулируется рамками местного бюджета и учитывается на специальном балансе. Прибыль не может быть направлена по свободному выбору, как это делают предприниматели, а только должна быть направлена на цели, которые установлены полномочиями муниципальных организаций.

К сожалению, до сих пор гражданское законодательство хозяйственную деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с хозяйственной деятельностью физических и юридических лиц. Поэтому правильное определение хозяйственной деятельности муниципальных организаций имеет важное практическое значение.

В соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса РФ муниципалитеты, как публичные образования, приобретают гражданские права и обязанности в соответствии с гражданским законодательством и именуются субъектами таких правоотношений. В то же время ГК РФ не определил в ст. 125 порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а передал эти права органам местного самоуправления, которые могут выступать от имени муниципальных образований, в связи с чем возникают некоторые проблемы в правоспособности быть участником гражданских правоотношений.

Как и любое общественное отношение, гражданское правоотношение устанавливается между ее субъектами.

Муниципальные организации могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если они обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность, а также муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае, только по поручению собственника муниципального имущества, собственником муниципального имущества в соответствии с гражданским законодательством являются муниципальные образования.

Гражданская правоспособность муниципального образования и его муниципальных организаций наступает в соответствии со ст. ст. 49, 51 ГК РФ, так же как и правоспособность юридического лица.

Мы вначале уже высказывались о том, что нельзя признавать муниципальные образования правоспособными, предусмотренными для юридических лиц, так как муниципалитеты являются публично правовыми образованиями, и их правоспособность не может быть тождественна правоспособности различных юридических лиц. А вот муниципальные организации обладают правами юридического лица и могут выступать в гражданском обороте, но не самостоятельно, а от имени муниципального образования.

Заслуживает внимание и вопрос участия населения местных сообществ в гражданских правоотношениях.

Конституция Российской Федерации в п. 1 ст. 130, а также Закон о местном самоуправлении в п. 3 ст. 2, п. 2 ст. 50 рассматривают население как самостоятельный субъект права муниципальной собственности в решении вопросов местного значения.

Между тем ни одно из законодательств не определяет форму владения, пользования и распоряжения населения муниципальной собственностью.

Хотя в ГК РФ в гл. 3 и предусматривает способность граждан (физических лиц) иметь гражданские права и нести обязанности, но такое право, прежде всего, относится к личным имущественным и неимущественным правам гражданина. Такие выводы вытекают из положений ст. 8 ГК РФ, которая делает ссылки на основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с данной нормой закона гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя не предусмотрены законом или таковыми актами, но в силу общих начал смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Следовательно, на основании закона о местном самоуправлении население муниципального образования можно признать субъектом гражданского права в силу закона.

Местное самоуправление представляет собой важный социальный институт в организационном демократическом обществе. Это относительное обособленная социальная система, система органов и организаций, призванных самостоятельно решать вопросы местного значения, повышая эффективность экономического развития своей территории через договорные отношения. И в этом ему должен помочь не только ГК РФ, в котором необходимо предусмотреть специальный раздел, касающийся муниципальных образований, но и специальный закон о муниципальной собственности. Так как общие положения, которые предусмотрены в ГК РФ для граждан и юридических лиц, не могут применяться к местному самоуправлению, поскольку муниципалитеты не обладают правом свободного регулирования местного бюджета, а действуют только в его рамках.

Важным направлением в гражданских правоотношениях муниципальных организаций является момент заключения договора в соответствии с главой 28 ГК РФ. И здесь важно администрации муниципального образования правильно поставить работу по организационно-методическому руководству, в рамках которого она призвана оказывать методическую помощь подведомственным муниципальным учреждениям, предприятиям в договорной работе.

Итак, органы местного самоуправления (исполнительной власти и представительной) согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Относительно органов государственной власти данный статус не закреплен (логика законодателя в данном подходе не понятна). В этой связи необходимо ввести аналогичные нормы по законодательному определению правового статуса органов государственной власти.

Органы государственной власти и местного самоуправления не во всех случаях своего участия в гражданских правоотношениях представляют интересы тех публичных образований, частью которых они являются. Нередко они, обладая статусом юридического лица, выступают в гражданских отношениях от собственного имени и в своих интересах. Таковы, в частности, отношения, связанные с удовлетворением хозяйственных нужд государственных органов и органов местного самоуправления.

Похожие публикации: